刊发于2010年《丽水审判》第三期、《浙江审判》第十期、第七次全省法院执行理论研讨会三等奖

执行权配置: 效益语境下的分权制衡

松阳法院民一庭  张新荣

内容摘要：在“私权神圣，公权法定”的法治理念下，民事执行的目的旨在实现生效法律文书所确定的权利义务关系，保护当事人的合法权益，恢复正常的社会交易秩序。而司法实践中，执行难、执行乱导致的怠于执行、执行不公甚至司法腐败以及执行高成本、低效率等问题，将法院推向社会矛盾的风口浪尖，触发社会各界对民事执行权配置状况的质疑。民事执行程序作为与民事审判程序并列的独立程序，在对公正和效率的价值追求过程中，同样关乎司法资源运行的效益因素。因为在整体执行资源既定的情形下，特定的执行部门穷尽了相应的执行措施后个案执行仍无效果时，不可能为了追求执行个案公正而继续无限制地投入人、财、物等资源。这样必然导致个案公正不可避免地会与整体执行效率发生冲突。此时，执行效益成为兼顾和统筹二者的关系“度”，发挥着支撑、辅助、平衡的作用。因此，在追求效益的前提下，民事执行中的执行实施权和执行裁决权应当在现有的法院内部不同机构分别行使的制度框架下遵循分权制衡的原则予以配置。唯有如此，才能防止生效法律文书空判泛化，才能维护法院形象和提高司法公信力，才能保障司法为社会提供最大程度的公正和效率。

关键词：民事执行  职权配置   效益  分权制衡

一、效益原则的提出

“执行难”一直是法院工作中的顽症。2008年11月，全国掀起了集中清理执行积案的活动，民事执行工作取得了明显的成效，但执行工作面临的形势依然严峻。从1999年1月至2009年8月，全国执结案件总量为2443万余件，执结案件具体情况如下列图表[1]：

表一：执结案件类型统计表

表二：诉讼类执结案件类型统计表

表三：民事执结案件类型统计表

从整体情况看，十年来，全国法院的平均执结率为85.39%，其中，民事案件平均实际到位率为42.97%，相差近43个百分点。而且，民事各类案件的实际执行到位率呈现出“一高两低”的态势，高低之间相差近56个百分点。[2]故而，执行效益仍是亟待解决的问题。执行效益不佳既与社会征信系统的缺失、债务人比较容易逃脱惩罚有关，也与地方保护主义严重、执行权配置不合理滋生的司法腐败关系莫大。例如，离奇土地拍卖案背后的黑色链条[3]，台州法院执行案件与拍卖行四六分成[4]，武汉中院6名执行局法官因腐败落马[5]。因此，民事执行权的合理配置成为执行资源在权力的良性循环中发挥最佳效益的前提条件。其中，民事执行权配置的原则又是首要解决的根源性问题。

（一）实现公正、效率和效益是执行权配置的基本要求

法律家们对法律及其实施加以称道或指责时，公正或不公正是被使用得最频繁的一组词语。[6]而法律上公正包括实体公正和程序公正。民事执行是为了实现执行依据所确认的民事权利和义务。这是民事执行权实现实体公正的价值所在。民事执行中，当事人双方的争议和纠纷在法律意义上已经不存在了，民事权利主体的民事权利由字面宣示状态转变为实际实现状态。当事人的民事权利是否最大限度得到满足，是实体公正的必然要求，成为衡量执行公正与否的标准。同时，民事执行要严格依照法定程序进行。这是程序公正的独特价值的需要，是民事执行工作水准得以提升的一个重要条件。传统执行理念下，民事执行的唯一目的就是实现当事人的民事权利，忽视了执行程序的合法性。譬如，滥用强制措施乱抓人、乱查封、乱扣押、随意追加或变更被执行主体等，导致执行的社会效果并不理想。因此，程序的公正性的实质就是排除恣意。[7]概言之，民事执行是实体公正和程序公正的有机统一体。

迟来的正义为非正义。民事执行权的配置还应遵循效率要求。因为效率是司法活动是否能达到预期目标的制约点，它追求资源的优化配置和有效利用水平，促使有限资源产生最大化效益。[8]据此，高效率地实现生效法律文书所确认的权利，不仅意味着执行权运行目的的实现，而且体现出执行权最优化配置。基于此，民事执行机构在立案后即应在法定期间启动执行程序，在穷尽所有民事执行措施前，民事执行工作不得处于停滞状态。民事执行权的高效行使有利于迅速结束法律关系的不稳定状态，切实维护申请执行人的合法权益和法律尊严，维护社会的和谐。

综上所述，公正是民事执行权配置的生命之源。而效率是公正的第二涵义――也许是最普通的涵义[9]，则是执行权的存在价值，是执行收益与执行代价的权衡因素，即实现执行权最优化配置，以尽可能低的执行成本获得执行收益，达到最佳执行状态，实现效益最大化。[10]故而，民事执行权的配置必须遵循道义性的公正和功利性的效率的两大价值要求，以保证执行权公正高效地运行。

（二）效益考量是实现权利与执行工作之间的平衡维度

当义务主体不自动履行生效法律文书所确定的义务的情况下，权利主体须通过执行程序才能实现自己的合法权益。执行程序依法启动后，执行机构应投入相当的执行资源最大限度地实现当事人的民事权利。权利的实现意味着执行资源的投入应当是无限的。而现实的执行资源的稀缺性总是不可避免的。因而，执行资源的个案投入毕竟是有限的。同时，民事执行实践中常常会发生如下情形：被执行人难找、可供执行的财产难查、协助执行义务部门怠于或拒不履行协助义务、应执行的财产难以执行、特殊的被执行人难动、各种暴力抗法、妨害、阻扰、干预执行行为时有发生。这导致执行资源的投入与产出往往并不能成正比。况且，执行机构或执行人员可能因人情案、关系案、金钱案而消极或怠于执行时，权利主体的民事权利也无法有效地得到实现。此外，如果通过忽视民事义务主体的人格、基本生活安宁或者社会伦理道德以及野蛮粗暴甚或违法、不当执行等方式来实现民事权利，尽管获得了民事权利满足的结果，那么仍然有悖于执行的公正。因此，民事执行中，从执行资源的有限性以及权利主体希望迅速而廉价地实现其民事权利的角度来说，效率是个案执行的首要价值取向；而对于义务主体（必要时案外人的权利救济）来说，其合法权益的保护则要求个案执行以公正为价值取向。在执行资源整体有限的情况下，执行效率和个案公正不可避免地存在着冲突。但是，由于公正与效率作为现代司法活动追求的双重目标，它们的冲突并不具有绝对的排他性。它们之间存在着内在的联系。公正作为诉讼活动的核心价值，是司法活动的永恒追求，是效率价值的基础。脱离公正，将使对效率的追求成为无本之木。反之，离开效率，公正就会被架空而变得毫无意义。从本质上看，公正与效率这两个概念所描述的是同一种社会资源的同一配置状态，同时也是两个独立存在的价值范畴，是从不同侧面对法律资源所作的价值评价，两者首先具有协调统一的个性特征，同时，它们也有发生冲突的时候。当两者发生冲突时，应当首先进行综合平衡，在综合平衡基础上进行价值评判，而不能简单地作出孰优孰劣的选择。[11]法的目的和任务在于以最少的牺牲和浪费来尽可能多地满足各种相互冲突的利益。[12]因而，民事执行中，解决公正与效率的冲突的办法是在力争个案公正的基础上，追求效率的最大化，即执行效率与个案公正的最佳平衡。其平衡度就是效益。法，与其说为了正义不如说为了效益。[13]

效益涉及到法的实施过程中，司法资源（包括人、财、物等）的投入对社会财富的影响以及社会各界对司法活动的认同、评价以及人们法律意识的提高而形成的和谐社会秩序等，它代表了国家、社会和公民的一切社会整体效益。在执行资源一定的情形下，通过执行成本―收益分析，我们不难发现，当执行效率与个案公正发生冲突时，执行效益实际上是在维护公正的基础上，以有限的司法资源的投入，换取尽可能多的执行案件的处理，即放弃对个案公正的执着而加速执行程序的整体运作效率，以便降低执行成本，减少案件的积压和执行的拖延。公平与效率的关系，需从法律自身内在本质入手，揭示法律发展的内在规律性，把效益放在宏观角度考察，效率、公正实质上都内化在效益中。[14]根据投入―产出的经济学原理，效益最大化应成为民事执行权配置的根本原则。正如学者所言“解决执法中的效益问题，实现诉讼经济的价值目标，势在必行，是客观所需”。[15]在效益原则下，民事执行权应在由不同的机构分别行使的制度框架下遵循分权制衡的原则予以配置，以便实现执行中效率优先兼顾个案公正，最大程度实现民事主体的民事权利，从而为解决执行难奠定基础。

二、引入分权制衡原则

    关于民事执行权的配置问题，存在两个层面上的内涵：一是从行使权力的国家主体的角度来看，认为民事执行权的配置是由法院还是其他机关或者法院与其他机关共同行使[16]；二是从民事执行权的构造的角度来看，由不同的机构或人员行使不同内容的执行权，此时称之为执行权的分离或再分配[17]，也有学者将之称为不同级别以及同一级别的不同机构或人员之间分别行使执行权的内容。[18]前一层面体现出执行权配置的独立性和综合性，后一层面则要求顺应执行权的综合性和复合性而对其加以合理配置。无论从哪个层面上探讨执行权的配置，都涉及到在遵循分权制衡原则下对执行权进行合理的配置，从而让其在高效运行中充分地实现执行效益问题。

（一）倡导能动执行是分权制衡的主要动因

由于权力性质界定与定位理论存在“剩余性范畴”和不确定法律概念的限制，民事执行权性质的界定从国家分权属性来说，有行政权说、司法权说、司法权和行政权双重属性说[19]。目前，学界逐步取得了统一的认识，认为执行权具有行政权和司法权的双重属性。笔者倾向于执行权是一种兼有行政权属性的司法强制权，其应定位于司法权下与审判权并列的国家权力。而且，相对于审判权而言，执行权的行政属性随着司法实践的发展日渐凸显出独立性。这是执行权在我国民事诉讼中经历了审执合一到审执分离后的发展新成果，反映了民事执行权的配置状况必须适应人民群众的司法需求，从而满足司法实践的纵深发展对民事执行效益的时代要求。

当前，中国正处于社会转型期，人们权利诉求的觉醒和法律意识的强化导致诉讼的方式成为社会矛盾化解最直接最可行最权威的途径。执行程序作为实现生效法律文书所确认的民事主体权利的重要环节，它要求执行权的运行既要能动地穷尽一切措施保障当事人权利的实现，如执行部门既要采取有效措施强制被执行人申报财产、限制被执行人出境、融资、投资、高消费以及进行财产调查和处置、规范执行和解、悬赏执行、委托律师调查、强制审计等，又要积极建立起与公安、检察、金融、国土、建设、工商行政管理、出入境管理等部门的执行联动机制，争取各部门按照职能分工，在市场交易、行政许可与行业准入等方面对不履行生效法律文书确定义务的被执行人进行严格限制，从而促使其主动履行法律义务，同时还要结合案件的实际情况切实保障义务主体和案外人的实体权利和程序权利，对于被执行人确无财产可供执行而申请执行人生活困难的特困群体，执行部门或执行人员要视情况及时地启动执行救助基金制度。这是“司法为民”宗旨的内在要求和能动执行的体现，也是真正实现“案结、事了、人和”的现实需要。现行执行权运行主要存在如下问题：“一人一案一包到底”的传统执行模式尚未打破，执行权高度集中。同时，执行资源配置不科学、不合理，资源不足和浪费并存，此消彼长，效率低，成本高。此外，上下级法院的执行力量未能得到有效整合，抗干扰能力弱。[20]经济学的边缘收益递减规律表明，越过投入与产出之比的最优化边缘，将导致投入成本递增和资源收益递减，离开这个边缘越远，资源浪费就越大。按照此规律分析，现行执行权运行成本与收益远远越过了执行效益最优化的边缘。而能动执行内在要求是，执行权在分权制衡的优化配置下以最小代价最大限度地实现申请执行人的权利，使执行收益与执行代价取得最优化平衡。

（二）执行权分立分设是实施分权制衡的有效途径

自古以来的经验表明，一切被授予权力的人都容易滥用权力。[21]现行执行环节所滋生的弊端与权力配置不合理而高度集中有着深层次的密切联系。对此，最有效最直接的改革就是通过分权制衡来限权和治权，而分权则须结合执行行为所涉及的权力属性来进行，只有这样，才能保证分权配置的合理性。

  一般认为，执行程序包含两种行为：一是单纯执行实施行为，如调查、查封、扣押、冻结、处置被执行财产以及采取强制措施等。这些行为具有主动性、倾向性、非终局性和权利行使的效果性等特征，明显体现出强烈的职权色彩，因而此行为中的执行实施权属于行政权范畴；二是对执行中的实体和程序问题的裁决行为。实体裁决主要是审查被执行人对执行依据（包括仲裁裁决和公证债权文书）提出的异议、债务消灭、妨害申请执行人请求的事由、案外人异议、变更或追加执行主体等。程序裁决主要审查执行当事人和利害关系人对怠于执行和违法或不当执行行为提出的异议。执行裁决行为具有被动性、中立性、终局性和权利行使的程序性等特征，因而此行为中的执行裁决权归属于司法权范畴。

针对执行权兼有双重属性，学界对执行权的分权存在：“两权分立”（实施权与裁决权）、“三权分立”（裁决权、命令权、实施权）、“四权分立”（裁决权、启动权、命令权、实施权）等学说。其中，两权分立更符合执行权的双重属性，而其他权力划分并无相应的价值基础和理论依据，只不过将执行权运行过程中的各个环节和表现形态予以细化。基于两权分立，学界对执行权的具体配置提出如下的观点：一是交由司法行政机关行使。因为现行刑罚的执行由司法行政机关负责，民事、行政执行也应如此，这符合强制执行的统一发展趋势。二是鉴于公安机关的性质、条件以及垂直领导体制，由其行使执行权有利于抗地方保护主义的干扰。三是执行裁决权仍由法院行使，而执行实施权由设置的独立执行局系统行使。最高法院设执行总局，地方逐级设执行局、分局、支局。执行系统实行垂直统一管理，经费独立预决算。四是根据地域性的需要，由设置的独立于现行法院体系之外而实行垂直管理的专门执行法院行使。五是民事执行仍由法院行使，但执行实施权和裁决权应由不同的部门和人员行使。执行人员与审判人员在资格上应有所区别。[22]故此，执行权配置问题首先要解决执行权行使主体问题，其次才涉及到执行权行使主体进一步分权问题。

司法实践中，法院系统内部实行“两权分立”是普遍的做法，执行权的具体配置存在三种模式：一是执行机关（执行局）仅行使实施权，由与审判业务庭并列的独立的执行裁决庭行使执行裁决权和监督权。二是执行机关内部设置相应的部门或执行单元分别行使裁决权和实施权。三是基层法院行使执行实施权和部分裁决权，中级法院行使执行中的扩张性裁决权，除法律另有规定外，执行案件一般由基层法院的执行机关负责。[23]

结合我国的执行传统及改革成本，笔者赞同执行实施权和裁决权由法院内不同部门分权行使，但不主张两级分权模式。理由如下：

一是行政机关作为政府的组成部分，它们之间法定和天然的依附性决定了行政机关抗衡地方保护主义的能力会大大降低，这样反而更不利于执行问题的解决。况且，只要各个权力部门在主要方面保持分离，就并不排除为了特定目的予以局部的混合。此种局部混合，在某些情况下，不但并非不当，而且对于各权力部门之间的相互制约，甚至还是必要的。[24]因而，法院内部不同部门分权行使执行权有利于降低执行成本，节约执行资源。二是由法院行使执行权符合国际惯例。国外民事执行权的配置有一元制和二元制两种基本方式。[25]一元制方式中，执行权统一由一个执行机构行使，除了冰岛单独设置执行法院、瑞典民事执行实施权由独立于法院的执行机构行使外，其他国家的执行实施权还是由法院内部的执行部门行使。二元制方式中，执行权由法院和其他机构或组织分别行使，法院在执行中起着主导和制约作用，尤其是执行救济行为由法官或相当于法官身份的人来实施。因而，民事执行权的全部或部分配置给法院是国际上的普遍做法。三是扩张性裁决权由中级法院行使是为了保证执行公正起见，但这样无疑提高了管辖级别，增加了当事人的实现权利的成本，从而一定程度上降低了效率。其实，只要完善执行听证、执行异议之诉以及交叉执行或者指令执行等制度，执行裁决权由基层法院行使也是可行的。这样可以避免降低效率的问题。

鉴于民事执行权配置的核心目标是使执行中的各权力能够有效地配合、制衡和监督，从而在公正和效率的基础上实现执行效益，笔者认为，在确定执行权行使主体为法院的基础上，执行立案由法院的立案部门负责，立案部门将涉及执行实施行为和执行裁决行为的工作分别交付执行实施部门和执行裁决部门办理。在这个前提下，执行权的配置作如下设计：

1、执行裁判监督庭行使执行裁决权（包含执行监督）。执行裁判监督庭作为与审判业务庭并列且独立的部门，在人员、编制、经费、考核上与本院执行实施部门不存在行政隶属关系，分属不同院领导主管，与上级法院执行裁决监督庭也只保持执行监督关系而不存在上令下从的关系。执行裁判监督庭行使执行裁决权不仅符合司法权被动性、中立性等特征，体现了公正价值的内在要求，而且还从专业分工的角度充分发挥其专业优势，对执行中发生的实体纠纷和程序问题迅速地作出判断和裁决，这有利于执行效率的实现。

2、执行实施机构（执行局）行使执行实施权。执行局专司执行，体现了执行实施权具有行政权所固有的主动性和注重权利行使的效果性等特征，也是执行实施权追求效率价值所决定的。根据执行需要，执行局内设以下部门分别行使相应的权力：（1）综合管理部门履行统一管理职能，主要负责执行程序的启动和终结以及执行综合管理工作，如执行立案后的案务流程管理、执行质效考核以及提级执行、指令执行、交叉执行、协助执行、执行联动协调等。（2）执行实施部门（有条件的可以内设执行指挥中心）、专司执行过程中的财产调查、控制及强制措施的适用，如被执行人财产状况调查、查封、扣押、冻结、先予执行、财产保全、司法拘留、罚款等。（3）执行处置部门，主要负责被执行财产的处置兑现工作，如执行分配、执行款发放、执行标的物的交付，以及在权利主体享有参与权和知情权的前提下，负责被执行财产的委托评估、拍卖工作或自行组织拍卖以便节约佣金。上述各部门各司其职，共同对执行局长负责。此外，执行组织及执行人员的称谓进行改革，以执行组作为执行办案单元，执行组由执行长、执行员和司法警察组成。执行长由经验丰富的法官担任，但名称去法官化，以免有损法官客观中立的形象。

只有执行实施权和执行裁决权分设分立，才能使执行权在公开透明中分权运行并消除其原有的封闭式集权运行所造成的弊端，才能实现执行公正和效率的协调统一即执行效益，从而在根本上解决民事执行难问题。

参考文献

1、王利明著：《司法改革研究》（修订本），法律出版社2001年版。

2、童兆洪著：《民事执行权研究》，法律出版社2004年版。

3、石先钰主编：《强制执行法新论》，华中师范大学出版社2004年版。

4、夏蔚、谭玲著：《民事强制执行研究》，中国检察出版社2005年版。

5、江伟著：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年版。

6、陈荣宗著：《强制执行法》，三民书局2000年版。

7、翁晓斌著：《民事执行救济制度》，浙江大学出版社2005年版。

8、李浩著：《强制执行法》，厦门大学出版社2005年版。

9、童兆洪著：《民事执行前沿问题》，人民法院出版社2003年版。

10、何鸣主编：《执行实务与创新》，人民法院出版社2003年版。

11、蓝贤勇著：《民事强制执行法理论与实务》，人民法院出版社2004年版。