刊发于《丽水研究》2010年第六期
关于综合治理执行难工作机制的调查与思考
――以松阳综治机制为视角
松阳法院执行局 吴子长
“执行乃法律之终局及果实”，生效裁判文书能否得以执行事关实现人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。然而由于受各种因素的影响，“执行难”问题的长期存在，使法院执行工作成为了众矢之的，严重困扰了法院工作。为破解当前法院面临的“执行难”困境，根据中共中央1999年11号和中央政法委2005年52号文件精神的要求，各级党委、法院先后出台建立了综合治理执行难工作机制。该机制的构建为法院破解“执行难”问题提供了现实路径，也取得了显著的成效，但同样该机制在运行过程中也暴露出了不少的问题。本文试在松阳综治机制的语境下，对综合治理执行难工作机制进行粗浅的分析与思考，以其能抛砖引玉。
一、综治机制的基本构架
2006年11月底，松阳县委下发松委发（2006）129号《关于推进法治松阳建设破解执行难的实施意见》，整合18个职能部门及乡镇的力量协助、参与法院执行工作，初步建立了“党委领导、法院主办、社会各界协助”的综合治理执行难工作机制。在机制的具体运行上，构建了以执行威慑、执行救助、执行协助、执行保障为重点的八个子系统。
1、执行强制机制，是指县法院严格依照法律规定行使执行权力，积极保护胜诉当事人的合法权益。在案件执行过程中，进一步规范执行行为，增强执行工作透明度，用足用好强制措施，并积极探索新的执行方式，穷尽与案件情况相适应的执行措施，加大执行工作力度，强化执行工作对被执行人的威慑，加大被执行人不自觉履行义务的成本，促使被执行人履行义务。执行强制机制的责任部门是县法院。
2、执行威慑机制，是指县法院在执行案件时，将被执行人的基本信息通过网络、文书等形式向社会进行通报，实现参与执行威慑机制的相关职能部门的信息互通、共享，通过债务人公示等一系列手段，限制或禁止被执行人融资、置产、出境、高消费等社会活动，迫使债务人自动履行义务，提高社会公信度。执行威慑机制的责任部门是县公安局、检察院、人民银行及各商业银行、工商局、财政局（地税局）、国税局、国土资源局、建设局、人事劳动社会保障局和各保险公司。
3、执行协作机制，是指具有法定协助义务的部门必须依照法律规定履行职责，及时、有效地协助法院执行，同时通过深化执行联络员、信息员制度，进一步健全构建基层协助执行工作网络，加大对县法院执行工作的配合支持力度。县综治委要将法定协助义务部门和各乡镇协助法院执行工作纳入综治目标责任考核范围，各乡镇也要把各村协助法院执行工作纳入综治目标责任考核范围，促进依靠基层工作力量、多层次的执行协作机制形成。执行协作机制的责任部门是有法定协助义务的部门和各乡镇（社区）。
4、执行宣教机制，是指县法院通过与宣传、司法、广电等部门的联动配合，发挥协作部门职责，利用多种途径与形式，加强法律知识宣传，倡导遵纪守法为荣，违法乱纪为耻，增强公民法律意识和履行生效裁判文书的自觉性，切实维护法律权威。执行宣教机制的责任部门是县委宣传部、县司法局、广播电视台。
5、执行惩戒机制，是指县法院在执行过程中，通过与县公安局、县检察院配合协作，充分发挥公、检、法追究拒执罪协调小组的作用，加大对拒不履行生效法律文书被执行人的处罚力度，迫使其履行义务。执行惩戒机制的责任部门是县法院、公安局和检察院。
6、执行救助机制，县政府将设立司法救助基金。司法救助基金主要用于法院在受理申请执行人为弱势特困群体，而被执行人又无履行能力的执行案件时，按一定程序给予申请执行人先行垫付，使申请执行人的胜诉权得到实现，经维护社会和谐稳定。
7、执行监督机制，是指组织人事部门要将党政机关和事业单位及党政领导干部、公务员是否履行或协助执行义务作为提拔任用的条件之一加以监督；县纪检监察部门对法院执行行为的监督，对党员、干部作为被执行人以及具有法定协助义务不履行义务的监督，对非法干预法院执行和不配合法院执行的地方（部门）保护主义典型案件的监督。执行监督机制的责任部门是县纪委（监察局）、县委组织部和县人事劳动社会保障局。
8、执行保障机制，是指为切实有效地加强执行工作，使法院执行部门的人、财、物等适应执行工作的需要，同时切实保障法院干警在执行工作中的人身安全，各相关部门予以配合支持。执行保障机制的责任部门是县组织部、县综治委、法院、人事劳动社会保障局、财政局和公安局。
二、实践中制约综治机制作用发挥的因素
综合治理执行难工作机制的构建为法院破解“执行难”问题提供了强有力的支持，以松阳法院为例，机制建立之前每年民商事案件的有效执结率均徘徊在60%左右，而机制建立后08年则为70.7 %，09年的案件有效执结率达到了73.8 %，平均增长幅度为12.25 %。虽然综合治理执行难工作机制的构建为法院破解“执行难”问题发挥了积极的作用，但勿需讳言，实践中还存在诸多影响综治机制作用发挥的现实因素，综治机制在破难问题上所发挥作用的也显然与制度设计的初衷还存在着较大的差距。具体而言，影响综合治理执行难工作机制作用发挥的因素可分为机制外因素和机制内因素两个大类。
1、外部因素
（1）、综治破难“人人有责”的理念尚未真正树立。破解“执行难”问题是一项系统的社会性工程，需要社会各界尤其是政府各职能部门的大力支持。但在综治具体运行过程中，一些单位、个人出于人情、经费、工作量等自身利益的考量，依然将执行工作视为法院“一家之事”，对履行自身综治职责，协助、参与法院执行工作不积极甚至是应付了事，与法院内部迫切希望通过发挥综治机制作用进而缓解“执行难”压力的境况形成了“内热外冷”的强烈反差。
（2）、综治破难的宣传尚不到位。“执行难”是社会问题，单靠法院目前所拥有的资源无法独立完成，需要其他有关部门和社会力量的密切协作。加大宣传的力度，充分发挥社会舆论的导向作用是破解“执行难”问题的重要环节。宣传不到位使环环相扣的综治机制重要一环断裂，丧失了运用社会舆论破解“执行难”的这一行之有效的手段，更别提发挥社会舆论的导向作用，以实现当事人自动履行为主、法院强制执行为辅的执行工作目标，建立了常态化的综合治理执行难联动机制。
（3）、协助单位设置查询障碍拖缓执行的进度。、省综治委解决执行难协调工作领导小组在《关于完善全省综合治理执行工作体系建设的意见》明确了执行查控系统，要求建立完善法院与公安、金融、工商等部门“点对点”执行查控机制，公安机关向法院提供被执行人户籍、旅馆业登记、出入境记录、车辆等信息，银行、国土、建设、出入境检验检疫等部门为法院查询提供便利；公安机关还将在法院寻找被执行人、限制出境、查封车辆等方面协助控制，金融、工商等部门收到法院协助执行通知后停止办理被执行人财产移转手续；充分发挥各职能管理部门的资源优势，使得查控被执行人及其财产的工作更加便捷、高效。但现实是，有些部门为了本部门的利益，人为的为法院执行人员设置查询障碍，严重影响了执行的进度，完全背离了充分发挥各职能管理部门的资源优势这一初衷。现阶段我国管理、登记个人、法人、其他组织的财产的机构分别有银行、房管处、国土局等部门，各个机构各自为政，信息不通。法院要查询被执行人的财产就要分别到不同的机构去分别查询，这样，使法院执行人员疲于奔命，浪费了大量的时间和精力，往往延误了最佳执行时机。
2、自身因素
（1）、审判和执行是人民法院行使审判权这一整体执法行为中的两个阶段。实行审执分立，审判员负责审判，执行员负责执行，这一法院内部分工制度的实施，无疑对提高办案质量、提高办案效率、促进司法公正大有助益。但在实践中，由于思想认识上的差异，贯彻落实上的偏误，重审判、轻执行，重分工、轻合作，审执分立在基层法院未能实现预期的效果，突出问题是出现审判与执行的脱节，加大了案件执行难度，远远达不到综治机制的对法院的要求。法律规定办案件需二人以上，故实际上两个人同时要参与一件案件的全过程，进而执行人员手头的案件多了，疲于应付，想问题的时间少了，又要考虑案件的执行，又要考虑社会的稳定，既要考虑案件的规范执行又要考虑案件的执限，既要考虑外出调查工作、还要考虑谈话调解、文书制作发送、电脑执行系统录入等等工作，难免在时间的安排上有不合理，效率不高的地方。
（2）、保障机制不健全，不利于综治机制的全面开展。目前，基层法院执行工作缺乏两类基本的保障机制。
一是经费保障机制不健全。当前我国法院系统的经费来源主要依靠地方财政拨款，在基层法院，特别是像松阳这种经济欠发达的地区，办案经费捉襟见肘，不少执行案件就因经费的短缺而被长期搁置。执行工作成本主要体现在执行中实际支出的费用，《诉讼费用交纳办法》基于减轻当事人诉讼费用负担，对执行中的实际费用只字不提，而原来对“执行案件所实际支出的费用”负担作出特别规范的《人民法院诉讼收费办法》、《〈人民法院诉讼收费办法〉补充规定》被宣布不再适用。按照无收费依据不予收费的原则，等于取消了当事人负担执行中的实际费用项目。在地方财政较为困难基层法院，不少案件由于经费的制约得不到及时有效执行。
二是对执行工作人员的风险保障机制不健全。执行工作是法院工作中的高风险职业。最直接的就是人身安全风险，执行人员面对的被执行人不乏有亡命之徒、顽固分子、法律意识单薄之人，很难避免遭遇暴力抗法。由于执行法律较为散乱，执行工作面临的情况千变万化，执行工作是对当事人切身利益的实质处分，对执行行为难免存在种种争议、看法，在当前大力倡导维护社会和谐稳定大局以及严格的责任追究的总体形势下，执行人员如何作为如同走钢丝。此外，执行人员还得面临各种隐性的风险，针对当前社会人际关系的复杂性，执行人员在排除各种滋扰的同时，不得不面对各种隐性的威胁和打击报复，身心压力较大，而对于此类客观存在的风险，至今未见有专项的保障。
基层法院执行保障机制的不健全，使执行人员面临太大的压力，这极大影响了稳定高素质的执行队伍的建设，影响执行工作规范、高效开展，影响司法公正的实现，成为综治机制全面开展的实质障碍。
（3）、内部机构设置不合理，执行局职权不明确。综治机制的一项现实功能就是整合了法院内部资源。综合治理“执行难”工作系统通过执行实施权和执行审查权的分权，将执行权重新进行了配置和优化，并建立立案、审判、执行相互兼顾机制和司法警察编队派驻执行机构参与执行实施工作机制等，理顺了法院内部关系，进而使得执行权的运行更加顺畅和富有成效。但是因为各种原因，在基层法院内，尚存在多个部门行使执行权。执行局作为其中一元，既无法定统筹指挥、监督全院执行工作之权，亦无明定指导、协助其他部门执行工作之责。执行机构的泛滥，导致执行力量分散、执行信息资源不能共享，反而助长了“执行难”。
三、完善综治机制的几点思考
1.加强综治机制和法治宣传教育，培育民众道德素养，树立诚信风尚。
充分发挥报刊杂志，电视广播、网络手机等传媒的力量，加大对社会舆论的引导，让全社会全面深刻的理解综合治理执行难工作机制，推动全社会深入开展依法治国教育、公民道德教育、社会诚信教育，树立法制观念，严格道德约束，积极倡导诚信风尚，自觉遵从法律，维护司法权威。
2.尽快建立执行工作快速反应机制。
被执行人难找是困扰执行人员的主要难题，是执行效率低下的重要原因。要按照最高人民法院《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》的要求建立执行工作快速反应机制，成立执行指挥中心，及时发现、处理执行线索和突发事件。有限度的赋予指挥中心侦查权，与公安实行资源共享，运用科技手段查找被执行人；建立执行线索（财产）举报悬赏机制，动员社会力量协助执行工作，从立法层面予以明确，根据功绩大小予以奖励。
3.建立、完善执行联动威慑机制。
执行威慑机制的建立与完善不能仅仅限于部门之间协商、联合下发文件，而必须上升到国家法律层面，立法明确公安、国土资源管理、建设、房产管理、税务、工商行政管理、劳动和社会保障、国有资产管理、社会诚信管理等部门和金融及其监管机构的协助执行义务，解决被执行人信息收集、管理、使用等问题，明确协助义务人的法律责任。构建社会诚信体系，重视社会诚信机制建设，完善信用惩戒手段，将不履行义务的被执行人信息纳入社会诚信系统，对未依法履行义务的被执行人降低信用等级、投标资质，限制贷款融资、项目审批和高消费等，加大失信者的违法成本，通过利益选择引导社会形成诚信守法的良好氛围。实现信息共享，执行人员“足不出户”，在办公室即能通过被执行人姓名和身份证号码查询、锁定其户口迁移、证件办理、兴业置产、工商登记、缴纳税费、招标投标、存贷转账等相关信息，用“点对点” 的点击便捷方式查找被执行人下落及其财产状况，并能直接限制被执行人的行为，从而利于案件执行；
4.形成社会合力，深化执行工作综合治理。
依靠党委领导，协调各方力量，特别是负有协助执行义务的有关职能部门，依法积极配合法院开展执行工作，打破人民法院孤军作战的局面。执行工作事关社会大局稳定，要明确执行工作是党政一把手的重要职责，将执行工作列入社会治安综合治理范围，严格考核，充分形成社会合力。
5.强化执行队伍建设，完善执行工作管理机制。
执行工作的好坏决定于执行人员的职业道德素养和司法能力水平，强化执行队伍建设至关重要。要重点加强执行人员的职业道德教育、权力观教育和警示教育，规范言行，增强职业荣誉感；切实强化执行人员的业务知识培训，上级法院要肩负起培训重任，每两年轮训一次执行人员。要结合基层法院实际，合理安排法院工作人员岗位，调整执行部门人员结构，实行执行人员与业务部门审判人员定期交流。
6、完善执行保障机制。
一是建立执行经费保障机制。建立执行经费保障机制的前提是完善法院系统的经费保障体制。在司法改革进程中，对法院经费保障体制的改革应予以同步进行，解决法院系统特别是基层法院经费无保障的现状、改变法院经费依赖地方财政拨款的现状为当务之急。实行全国法院系统经费国家计划单列，财政统一拨款，立法保障司法经费，建立独立的司法预算制度应为根本途径。实现法院经费的财政体制改革非一蹴而就，从现时角度考虑，亟需完善《诉讼费用交纳办法》，明确执行案件中的实际费用负担原则或解决途径，以保障执行工作正常运转。同时，要在办案经费和办案装备以及执行人员的待遇上给予适当倾斜，切合执行工作实际。
二是完善执行工作人员的风险保障机制。建立健全执行工作人员的风险保障机制是稳定执行队伍的迫切需要。可以参照公安系统在全国或省市法院系统建立风险互助基金，以减轻执行人员的后顾之忧。正视执行人员隐性风险，从立法上制约非法干预和打击报复，在制度上对执行人员非主观恶意工作失误行为，免于追究责任或从轻减轻处罚，这在当前执行法律制度不十分健全的情况下，对稳定执行队伍、加强执行工作力度有着积极的现实意义。
结束语
综合治理执行难工作机制的构建为破解“执行难”问题提供了强有力的支持，但在基层实践的过程中也出现了多多少少不尽如人意的地方。本文在松阳综治机制的语境下，对综合治理执行难工作机制中出现的问题进行粗浅的分析和思考，希望能对完善综治机制提供些有益的参考。
