对基层人民法院执行公信力提升的思考

松阳县人民法院执行局   洪美娣

司法公信力是社会公众对司法程序、司法主体、司法运作过程和司法裁决的尊重和认同，是司法在公众心目中所建立的信服状态。司法能否发挥其应有的作用，使其价值最大化，很大程度上取决于司法是否具有公信力。司法公信力由多方面组成，从其内在构成上，包括司法判断力、说服力、自律力和约束力。执行公信力的问题，即是司法约束力的问题，究其根本就是司法判决的执行问题。执行公信力是法院公信力的重要组成因素，是司法公信力的重要组成因素。司法约束力直接体现为司法裁判的执行力，并最终体现为执行的公信力。西晋刘颂强调：“法轨既定则行之，行之信如四时，执之坚如金石”。如此司法，才能凸显法律的价值，法才有信誉。

近年来，随着法院执行工作的不断改革，以及社会环境的不断改善，人民法院的执行公信力正在逐步提升，但当前执行公信力建设方面也存在不少缺陷和不足。我国正处于转型期，从经济运行方式、经济体制、社会利益主体和与利益主体密切相关的分配关系、公众的思维方式、生活方式、一直到价值观念，都发生了深刻的变化，呈现出多样化的发展趋势。这些变化在执行过程中都有着直接反映，执行工作正面临着许多前所未有的新情况、新问题。以下着重分析当前执行公信力欠缺的表现和原因。

一、执行公信力欠缺的主要表现

   （一）案件进入强制执行程序后自动履行率偏低。在我国社会主义市场经济迅速发展的同时，社会诚信体系建设相对滞后，社会公众诚信意识和法律信仰有待进一步加强，对法院执行工作产生的直接影响就是案件自动履行率偏低。如基层法院浙江省松阳县人民法院的情况来看，根据其工作报告中的统计，在进入强制执行程序的案件中，经过工作后当事人自动履行和和解结案的比率也依然较低：

也就是说大部分的执行案件需要在强制执行程序中，由国家执行机关(人民法院)充分行使国家执行权，依靠国家强制力，采取具体强制案件执行措施来完成。

（二）被执行人规避执行情况严重。在案件实际执行过程中，一些被执行人为了规避履行义务，常采取各种手段千方百计阻挠执行，常见的有三类情况：一是采取躲避、拖延、推诿、隐匿财产等手段逃避执行。也即被执行人难找，被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动等执行难问题。二是采取自查自残、威胁恐吓、诬告相爱等方式干扰执行人员正常工作。三是直接以暴力手段对抗告饶、阻碍、对抗执行人履行职责，执行人员在依法执行过程中遭骂、遭袭、受到人身伤害的情况屡有发生。

（三）涉执信访折射执行公信力不足。对已经生效的裁判，有很大部分的当事人不去通过正当的法律程序进行救济，而是“信访不信法”，不断地进行信访，对待法院执行也是如此。近年来，法院的信访量在逐年上升，从大多基层法院的情况上看，在法院的信访件里，有几乎半数都是针对法院执行的，体现出对执行的极大不信任。其中很大部分是当事人不能理性地看待执行不能问题，对法院已经穷尽执行措施但仍未能执行到位的情况不理解，并将责任归咎于法院执行不力。个别当事人因案件执行不能动辄采用到党委、政府、人大以及上级法院信访等行使对法院施加压力。

（四）法院开展执行工作得到的支持与配合不够。许多当事人及社会公众对法院执行工作的运作程序不了解，从而对正常的执行活动也产生怀疑。如有的当事人到法院立案执行没几天就以案件执行不力为由到法院或信访部门投诉。许多单位和个人认为执行是法院的工作职责，与他们无关，协助配合法院开展执行工作的积极性不高，很多都是仅仅体现在口头上，有的地方甚至还依然存在对执行工作的非法干预，法院在执行过程中不能得到足够的支持和配合，甚至有时遭到故意阻挠和刁难。

（二）产生上述现象的原因分析

   （一）执行案件实际执行到位率偏低，与当事人的期望值落差较大。从浙江省“2011年1-12月执行案件质量效率评估数据”看，浙江省2011年度全省的平均实际执行率（指报告期实际执行案件数占执行收案数的比例）为67.79％，实际执行率在90％以上（含90％）的法院只有1个，80％（含80％）至90％的法院有7个，70％（含70％）至80％的法院有24个，60％（含60％）至70％的法院有47个，60％以下的法院17个。从具体案件的情况看，最难执行到位的为刑事财产刑、交通事故损害赔偿以及其他原因造成的人身损害赔偿案件，这也是当前法院执行难问题的典型表现，一方面申请执行人对法律文书确定的合法权益的实现通常寄予了极高的期望，一旦出现执行不到位的情况，心理落差极大；另一方面执行不到位使得法律文书的效力受到之一，司法权威受到挑战，加大影响了社会对法院执行工作的认同和信赖。

   （二）社会诚信机制缺失，对失信行为的惩戒力度不足、方法不多。我国还处于市场经济建立的初期，在诚信机制建设的立法、执法、舆论监督、行业自律等各个方面还很不健全，不诚信履约的行为没有及时受到约束和惩罚。当前，浙江各地法院都开始运用执行征信系统，如将程序终结案件失信信息在省公共联合征信平台“信用浙江网”上发布，并与当地人民银行建立了信息对接机制，定期将执行案件信息录入人民银行征信系统，作为金融机构发放贷款、办理信用卡、评估信用等级等事项的参考。这些做法针对企业效果是明显的，一些被执行人为消除不良信用记录，会主动到法院履行义务。但在基层法院，绝大部分的被执行人为农民，对银行是否约束他们不重视，认为无所谓。对他们的失信行为，目前能采用的惩戒方法不多、力度不足，这也就导致不履行生效法律文书确定的义务的行为大量出现，执行案件的自动履行率低。

   （三）执行工作管理存在漏洞，存在随意中止终结执行等情况。虽然当前执行工作的流程管理已进行规范化管理，执行人员对案件进行程序终结等自由裁量的随意性仍然较大。有的地方法院执行高标准，要求到公安、工商、国土、房产、车管、银行等部门查询被执行人财产线索，有的法院则浅尝辄止，当事人在被动接受之余，难免会对法院执行工作的严肃性产生怀疑。有些地方部分执法人员仍然存在以权谋私、徇私枉法现象，利用国家赋予的司法权，谋取个人利益，严重败坏司法机关的良好形象，降低了执行公信力。

   （四）执行强制措施手段不多，对拒执行为的惩治力度不足。当前执行主要还是采取查封、冻结存款等传统的执行措施，对于限制高消费、限制出境等新型执行措施很少适用。主要原因还是效果不佳，如限制出境，被限制出境者只要换一个地区还是可以办理出境；又如限制高消费，依靠现有的信息技术手段还无法掌握被执行人的消费状况，虽然发出通知容易，但几乎谈不上限制和处罚。被执行人以消极方式或直接对抗形式逃避、规避执行的情况十分普遍，而这些“老赖”因此真正受到法律惩治的并不多见。虽然各级法院都已经实行财产申报制度，但是不申报和申报不实的情况十分普遍，因此受到的惩治的情况也不多。原因除了宣传不够没有引起当事人和社会公众重视之外，法院在办案压力大的情况下也没有足够的力量逐一进行核实惩治。对于暴力抗拒执行等触犯刑律行为需要公安机关立案处理的行为，有的地方公安部门也不够重视，有些没有及时立案，有些立案后无疾而终，使得拒执者逍遥法外。

（五）执行公开化不足，当事人及社会公众的知情权、参与全和监督权得不到保障。执行活动的结果直接关系到当事人的切身利益，他们渴望了解执行的主要环节及过程，想要获悉其合法权益有没有得到法院的支持，并期盼能从容实现对法院执行工作的监督，确保自己的合法权益没有被执法者忽视。执行公开化的不足必然会导致当事人及社会公众的猜疑和非议，从而影响社会公众对执行工作的信任。当前各级法院都非常重视执行公开化建设，通过法院外网等公开了执行立案、执行收费、执行流程管理等内容，通过以公开促公正推进阳光司法，不足的是执行案件的具体情况仍然没有得到公开，当事人及社会公众的知情权、参与全和监督权还不能得到足够的保障。

三、执行公信力提升对策

（一）规范执行行为，创新执行方式，不断提高执行效率和执行到位率。执行工作的公正性和高效性是其公信力建设的基础，只有切实、平等的维护当事人权益，及时、依法实现申请人合法债权，才能真正取信于民，树立执行工作的权威性。

1、加强执行工作规范化建设。一是规范执行分工，以分工负责、互相制约、互相监督为原则，对执行权的行使进行调整规范，将执行实施权和执行监督权分由不同的执行机构行使，并建立相应的分权运行机制，实现分权制约，强化监督。二是规范执行听证。为了增强异议审查工作的透明度和公正性，法院应全面推行执行异议听证制度。以公开听证的形式对执行异议进行审查并作出裁决，使执行异议人能够与案件的当事人公开、面对面地摆事实、讲理由，从而分清是非，为执行异议人提供了一个公开主张权利的场所，促进执行争议的妥善解决。三是规范执行款物管理。执行案件的款项应采用由被执行人直接汇入法院指定专用帐户或将款项交到法院指定机构进行中转等方式进行规范化管理。四是规范委托鉴定、委托拍卖的操作，强化对案件委托鉴定评估和委托拍卖环节的监督制约，规范操作，确保委托评估、委托拍卖工作的客观性和公正性。五是规范流程管理。为规范案件的程序，加强执行案件的管理，实现公正与效率，应从执行立案、准备、实施、结案等方面来规范执行流程，提高执行效率，做到程序合法、材料齐全、手续完备，以进一步规范执行行为。六是明确责任体系，加强监督管理。执行行为是否依法进行，应由相应的执行人员承担责任，通过包案到人的制度减少执行的随意性，使办案标准得以统一落实。

2、加大执行力度，丰富执行手段，创新执行方法，切实提高实际执行到位率。执行工作的任务主要还是解决实际问题，实现当事人权益。被执行人的严重失信、拒不申报财产甚至以各种方式躲避、拒绝执行等行为，是对社会诚信、法则的不尊重，执行司法机关亦应与时俱进，创新执行方法，穷尽手段，维护申请人的合法权益。要合理运用机制，积极构建大执行工作格局。人民法院要注重整合各职能部门的力量，建立健全征信体系，切实推进执行查控体系建设，将现有独立的各部门财产登记信息系统整合，建立被执行人财产网络化查询，实现被执行人财产查控的便捷、高效。要灵活使用曝光名单、悬赏举报、限制高消费等执行方式，促使被执行人履行给付义务。要丰富执行手段，如禁止被执行人参加公共项目建设的招投标，限制其企业发展，迫使其履行义务。充分使用边控、限制出境、机场布控等严厉手段，充分调动公安、边检部门查控当事人。

（二）加强社会诚信体系建设，为提高执行公信力创造良好的外部环境。主要通过政府主导、社会参与、市场运作等方式，健全信用法律规范，建立高效的信用管理体系。政府部门应当尽快引导整合工商、地税、国税、质监等部门的诚信信息，并尽可能多的将经济服务部门如环保、劳动保障纳入该体系，提供充分有效的企业、个人信用评估平台，尤其要将个人拒不履行债务或协助执行的记录纳入联合征信服务系统，实现信息共享。同时要逐步完善诚信赏罚机制，通过采取利益驱动、违约受罚的手段使诚信履约行为逐步成为社会主流，相应提高执行案件的自动履行率。执行司法机关积极参与社会诚信体系的建设，与相关部门形成良性互动。完善执行信息系统，整合入社会征信系统，客观真实的反映被执行人的未履行判决义务、拒执行为状况，并录入相关的执行行为及惩治举措，根据被执行人配合执行的情况决定摘除不良记录的时限为被执行人经济活动对象提供充分的信用评估依据。

（三）加大执行力度，严惩拒执行为，确保执行工作的严肃性。威慑机制是执行工作的坚强后盾，针对我国拒执行为普遍的情况，在诚信体系建设的初期，要综合运用民事、刑事制裁手段，采取偏严厉的惩处措施改善执行工作环境。一要对被执行人依法用足拘留、罚款等强制措施。在落实被执行人财产申报制度过程中，对虚假申报、拖延申报甚至拒不申报财产或的应立即依法采取拘留措施。二要对于转移查封财产、暴力抗法等恶劣行为，坚决处以刑罚。执行司法机关应加强与检察、公安等职能部门的协调配合，运用刑事制裁手段严惩拒执犯罪，对被执行人隐藏、故意毁损、转移或无偿转让财产、以明显不合理的低价转让财产等五类致使判、裁定无法执行的拒执行为适用拒不执行判决、裁定罪；对冲击执行现场、聚众哄闹、围困、扣押、殴打执行人员等三类致使判决、裁定无法执行行为适用妨碍公务罪。三要加大对协助执行义务部门拒不履行协执义务的惩处。对于部分财产登记、财产保管组织，通过拖延时间协助被执行人转移财产或拒不履行协执义务的，应及时采取控制措施；造成经济损失的，除裁令其承担连带责任外，应处以拘留、罚款；造成重大损失的，依法追究刑事责任。四要加强检察院的依法监督执行工作的职责，检察机关依法监督执行工作并不只是监督法院队伍的违规、渎职问题，应当也包括行政性质外力干预的违法违纪查处行为，在履行监督职责的同时也为依法执行提供保障。

（四）认真落实执行公开制度，推进阳光执行，增强执行工作的透明度。

1、执行司法机关要认真落实关于执行公开和告知、执行听证、执行信访、申请变更执行法院等一系列制度，将执行立案信息、财产查控、处置信息、执行裁定文书、执行结案信息等事项向执行当事人及社会公众公开，使执行工作的各个主要环节凸现在阳光下，确保当事人的知情权和监督权得以实现。可在法院的外网执行查询专栏，让当事人可以随时通过网络查询执行案件当事人、案号、承办法官的姓名等信息。要加强执行异议公开听证，要及时将结案信息向当事人公开，实现以公开促进公正,减少因此产生的信访与投诉，有效化解社会矛盾。

2、要加强法院与当事人之间的信息交流，建立多渠道的沟通平台，及时接受执行当事人的咨询和意见反馈，减少因沟通渠道不畅而引发的信访和投诉。可通过建立便民联系卡公开执行人员联系方式，设立执行监督卡制度便于执行当事人进行咨询和投诉。还可开通专门的执行热线电话，安排专人负责接听，对所有来电来文予以登记造册，实行电脑化管理。对当事人的咨询能够予以耐心解答，不能当场答复的也要在限定的期限内有初步答复，并跟踪后续办理情况。

3、加强宣传教育，使社会公众对执行工作有正确的认识。（1）加强对执行相关法律法规的宣传普及，促使当事人按照法定程序办事，在执行过程中正确行使权利、自觉履行义务，减少对执行工作的猜疑和对抗。（2）加强对执行工作的正面宣传报道，尤其是对严惩拒执的典型案例进行报道，对企图拒执赖债者产生强大威慑作用，并逐步在社会上形成以守法履行判决为荣，以拒执赖债为耻的社会风气。（3）加强执行风险教育，引导社会公众正确看待执行不能的问题。要通过教育使社会公众深入理解市场风险和司法救济的关系，认识到司法救济手段并非万能，对某些市场风险是无法化解的，从而理性看待执行不能的问题。

（五）加强执行队伍建设。人民法院和执行人员是开展执行工作的主体，加强执行队伍建设是提升执行公信力的核心因素。胡锦涛总书记指出，“政法机关的执法能力，集中体现在执法公信力上。执法公信力来源于严格、公正、文明执法，来源于全心全意为人民服务的良好形象。”近几年来，各级法院通过开展社会主义法治理念教育、“人民法官为人民”主题实践活动、深入学习实践科学发展观等专项活动，法院执行队伍整体素质有了较大的提高。但是也应看到：人民法院的内部评价和社会评价之间仍然存在一定的差距，这一方面有法院体制机制上的客观原因，另一方面也与执行队伍还存在不正确的司法理念、执行公信力并没有得到社会公众的普遍认同有关。在构建和谐社会中如何努力提高基层法院的执行公信力，是基层人民法院面临的一个迫切而现实的问题。只有通过加强法官队伍思想政治道德教育、业务素质培养、勤政廉政教育、案件质量监督管理等工作，不断加强执行队伍建设，切实解决队伍中存在的突出问题和薄弱环节，努力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、清正廉洁、品德高尚的法官队伍，着力提升执行公信力，才能维护司法公正，为构建社会和谐发挥职能作用。加强执行队伍建设应从以下三个方面着手：（1）要坚持不懈地抓好思想政治教育。深入了解党的十七大关于加强和改进政法工作的战略部署，明确新形势下人民法院执行工作的发展方向，深刻领会“三个至上”的深刻含义，并将之作为新时期执行工作的指导思想。（2）努力提高执行人员的司法能力。包括认识和把握大局的能力、认识和把握社会矛盾的能力、认识和把握社情民意的能力、认识和把握法律精神的能力。因此，我们执行人员在加强自身法律知识学习的同时，要善于向社会学习，善于向群众学习，在司法实践中不断总结经验，逐步提升司法能力，努力追求办案社会效果和法律效果的最大化。（3）加强对执行人员的廉政教育。法院的执行工作是社会矛盾比较集中的地方，各方面的压力和诱惑都很多，要想做到排除各种干扰，公正、公平地处理案件，就要求必须加强道德修养，以德修身，以德律行，在灵魂深处筑起一道牢固的思想道德防线，具备刚正气节和无私奉献的精神，有了崇高的境界和优秀品质，才能经受住各种各样的考验，真正做到廉洁执法。