关于农村土地征收补偿费用分配中

妇女权益保障的调研报告

□ 松阳县人民法院 毛佑春

随着我国城镇化进程不断加快，农村集体土地被征收的现象越来越常见。在土地征收补偿费用分配的过程中，由于传统观念对农村妇女这一群体的边缘化，剥夺或限制了其本应享有的征收补偿费分配权，导致农村妇女权益遭到侵害。本文通过调研松阳法院对该类案件的审理情况，分析了在集体土地征收补偿费用分配过程中农村妇女权益遭受侵害的原因，探讨了农村妇女维权时面临的现实困境，提出了化解农村妇女土地征收补偿费用分配纠纷的相关建议。

一、农村妇女土地征收补偿费用分配纠纷概况

（一）案件特点

1. 多以判决方式结案，且缺席判决率高。2008-2012年，松阳法院共受理农村妇女土地征收补偿费用分配纠纷44件。其中，以判决的方式结案的41件，五年间平均判决率为93.2%；判决结案的41件中，有22件为缺席判决，五年的平均缺席判决率为53.7%（见表一）。

表一：2008年-2012年松阳法院受理农村妇女

土地征收补偿费用分配纠纷案件情况

2. 原告胜诉率高。松阳法院以判决结案的41件案件中，仅有3起案件驳回了原告方的诉求，其他38起案件都支持了原告方的诉求，在法律层面维护了农村妇女在集体土地征收补偿费用分配过程中的权益。驳回原告方诉求的3起案件，则是由于村民决议对本村农嫁非的妇女采取了非均等分配的方式，即对于农嫁非的妇女只按照 1/2的户口分，而该妇女的父母又在该决议上签了字，原告反悔而起诉，法院判决驳回了原告方的诉求。

3. 案件执结率低。该院以判决结案的41件案件中，申请执行案件数为31件，已全部执行完毕20件，终结本次执行程序11件，执结率仅为55%（见表一）。

4. 案件数量年度分布不均衡。随着松阳县工业化和城市化的推进，案件数量的多少与当年县里的经济规划、农村土地被征用的多少呈正相关性。2008年、2009年、2011年是该县着力建设工业园区阶段，涉及到土地征收补偿费分配的案件数量相应较多。2010、2012年则相对较少。该类纠纷随着当地经济政策呈现出阶段性的特点，某一段时间可能大量出现，也可能很少甚至没有。

5. 经乡政府处理前置程序。五年间松阳法院受理的此类案件都经过原告申请乡政府解决的前置程序，乡政府都做出了调处意见书，证明原告是该村或该村民小组集体经济组织成员。在审理此类纠纷的过程中，原告首先必须具有该村的户籍，同时由政府对原告的集体经济组织成员资格作出认定，松阳法院则将政府出具的意见书直接作为证据使用。如果具备以上两个条件，原告方基本上都会胜诉。

对于该类案件的处理，丽水中院2006年3月29日印发了丽中法（2006）35号《关于审理农村土地承包纠纷案件有关问题的指导意见》，该意见第一部分第3条对集体经济组织成员资格问题作出了指导性意见。[①]从实践效果来看，该条规定能较好地解决当地审判实践中所遇到的问题。同时，松阳县委办公室2008年4月28日印发了办通（2008）24号《关于继续做好土地征收补偿费分配纠纷调处工作的意见》，该意见第二项规定了纠纷调处的程序。[②]即该院处理这类纠纷，需要政府的配合，由政府认定原告的集体经济组织成员资格。这是集体经济组织成员认定标准存在法律空白的情况下，该地区在实践中的变通做法。

（二）土地征收补偿费用分配权受侵害的妇女类型

土地征收补偿费用分配权受侵害妇女主要有以下几种：

1. 农嫁非。即户籍为农业户口的女子嫁给户籍为居民户口的男子。受传统户籍制度的影响，该农村女子的户口可能无法迁走或者本人不愿迁走，其在村里的农田有的可能被收回，有的可能还继续有承包地。该类女性往往不能享受村民待遇，村规民约剥夺或限制了其土地征收补偿费的分配权益。该类型妇女在纠纷中比例最多，约占80%。

2. 离婚女、丧偶女。离婚女包括两种情形：一种是农嫁非的妇女离婚后，因其户口还在娘家，娘家所在村往往将该类人群排除在土地征收补偿费分配人群之外；另外一种即常见的农嫁农后离婚，又分为嫁出村与未嫁出村两种情况，未出村的农嫁农离婚女一般仍然会享有土地征收补偿费分配权益，权益受侵害的主要是嫁出村的离婚女，无论其户口是否迁出，娘家村或者是夫家村，都会对该类妇女的分配权予以限制或者剥夺。如户口迁至夫家村的离婚女，前夫再婚的，离婚女户口未迁出的，分配方案中往往将前妻及第二任妻子按一个名额比例分配，具体怎么分则由前夫说了算。而户口未迁至夫家的离婚女，娘家村在分配土地征收补偿费时往往也以该女已出嫁为由剥夺其分配权。丧偶女的土地征收补偿费分配权与离婚女的情况大致相同。但由于子女、本人是否改嫁、与夫家及其家族的“情感”等多种因素的作用而有不同的后果。 

3. 招婿女。即丈夫到女方家落户的妇女。一些村集体的分配方案中，如果一家有两个以上农业户口的女儿，只允许一个女儿招婿并参与分配，其余女儿的土地承包权被收回，相关的土地征收补偿费分配权也被剥夺。

4. 毕业女。即指大中专院校毕业后到城里工作，户口还在原村的女性。其土地征收补偿费分配权益也会受到相应的限制或者剥夺。如某案中，原告中专毕业工作后，其所在的村民小组部分耕地因建设高速公路的需要被征用，该村民小组对征地补偿款进行分配时，原告只分得其他村民人均分得款项的一半。

5. 幼女。农村女童的土地征收补偿费分配权往往会受到村集体的限制甚至剥夺，少分或者不分。如某案中，原告系随母亲改嫁而将户口迁至养父所在村，养父所在村集体土地被征用，其他村民均分得相应的补偿款，原告却被村分配方案排除在分配名额之外。

6. 农嫁农。这里的“农嫁农”特指农业户口的女子与外村村民结婚，户籍仍在本集体经济组织，其请求与本集体经济组织成员享有同等分配权的，无论其在嫁入地是否享受集体经济组织成员权益，因其不属于丽水中院《关于审理农村土地承包纠纷案件有关问题的指导意见》第一部分第3条中所罗列的情形，故松阳法院目前的做法是严格限制此类案件的受理，避免进一步扩大化带来的矛盾增多、群众上访增多。[③]

表二：土地征收补偿费用分配权受侵害的妇女类型

二、土地征收补偿费用分配过程中妇女权益受侵害的原因

（一）传统习俗观念的影响

    尽管社会一直在倡导男女平等的观念，但中国几千年男尊女卑的封建思想还深深烙印在人们脑海里，宪法中男女平等原则的实现还有很长的路要走。“男娶女嫁”、“从夫居”、“嫁出去的女儿泼出去的水”、“嫁鸡随鸡、嫁狗随狗”等传统习俗观念还在影响着大多数农村村民的行为，在权益的分配上则以限制或剥夺农村妇女土地征收补偿费分配权的村规民约体现出来。

（二）对村规民约缺乏监督纠错机制

现有立法并未规定对村规民约的监督机制，亦未明确其性质和法律属性。实践中的村规民约不少存在与法律法规相抵触的内容。如松阳县叶村乡叶村村第三生产队（第二小组）分配决议中规定，本集体经济组织成员只有凭结婚证和户口证才能参与分配，分配是按照人口的增减（人口增减包括死亡、出嫁）而非户口的增减。该决议作出时，除了出嫁女，该组的其他成员均签字捺印。又如松阳县古市镇三村村规规定，该村户口未迁走的农嫁女，除了选举权之外，不享有其他任何权利。总之，村规民约中的多数分配方案都不是对全部人群均等分配。对于农嫁农，多数集体经济组织认为不能分得款项。对于农嫁非、户口在本村的妇女，有的集体经济组织认为只能按照 1/2的户口分或者不分。这些村规民约与《浙江省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》的相关规定是相违背的。[④]但法院在民事诉讼中否定村规民约却没有法律依据，现行立法没有相应的程序来纠正或者撤销相关的违法内容。尽管村规民约有其内生于乡土社会的合理性与生命力，“村法”凌驾于法律，村规大于国法的现象与法治理念悖离甚远。

（三）户籍制度导致利益难以均享

在我国，户籍不仅是公民身份证明，且与社会保障、教育资源的分配、集体经济组织成员资格等现实利益深度关联。现行户籍制度导致不少农嫁非妇女的户口无法迁为城镇居民户口，造成这部分妇女可能处于一种两难境地：欲迁不能，不迁原居住地不容。而事实上，农村妇女因婚姻而改变户籍性质并不需要经过原集体经济组织同意或新集体经济组织的批准。部分农村妇女在结婚后可能在法律规定的权利和义务面前存在明显的势利选择，[⑤]例如富裕集体经济组织的外嫁妇女或者毕业后在城镇结婚、就业、工作的妇女可能会为了在原村的经济利益而选择不迁户口。这种完全出于经济利益的选择往往引起其他成员的不满，引发集体经济组织内部矛盾，尤其导致富裕村人地关系紧张，分配压力大。为解决内部矛盾，村集体往往会选择牺牲少数人的利益来维护多数人的利益。

（四）妇女在权力体系中缺乏话语权

    在农村乡土社会里，村集体事务决策层基本上为男性，女性在权力结构中缺乏话语权，继而引发了女性利益的边缘化。决策作出时，妇女没有机会发出声音或进行抗争，直到她们知道自己的权益受侵害。

三、农村土地征收补偿费用分配中妇女权益保障的现实困境

（一）法院审理难

审判实践中，该类纠纷缺席判决适用率高，一方面由于集体经济组织不愿意配合审理，拒绝到庭应诉、拒绝签收法律文书等。如某案中，被告村民小组的法定代表人尽管到庭应诉，但因原告律师的发言激怒了被告法定代表人，致被告法定代表人在第一次开庭中便愤然离庭，第二次开庭索性不来了。被告方的消极应诉态度，对法院审理该类纠纷十分不利，基本上使法院没有了调解的余地。另一方面，因案件的审理往往涉及到村里其他多数人的利益，实践中也存在村民哄闹法庭、对法官施加压力的现象。此外，部分妇女由于文化所限，缺乏法律意识，起诉时案件证据不足。多方面的因素导致法院审理此类案件困难重重。

（二）适用法律难

审理此类案件时，法官多适用民法通则第5条、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条的规定，部分法官同时适用土地承包法第6条的规定，[⑥]但对农村集体经济组织成员资格认定存在立法空白。如何认定农村集体经济组织成员，是按“户籍”单一标准还是按照“户籍+承包地”双重标准？或按“户籍+承包地+居住地”三重标准？亦或按其他标准来认定？法律对此没有相关的规定。这往往导致同类案件在不同的地区有不同的结果，既不利于维护妇女的权益，也不利于法律的统一。

（三）法院执行难

    一些农村土地征收补偿费用纠纷案件判决涉及到的补偿款，往往在诉讼前已被分配完毕，村组也没有其他银行存款，造成法院判决成了“法律白条”，妇女的土地权益迟迟得不到实现。另外，即使集体经济组织账户中尚有资金余额，但由于土地征收补偿费用已被分配完毕，法院执行的可能是村组集体经济组织账户内其他来源的资金，实践中也会出现村组不配合执行、其他村民阻扰法院执行的情况。

（四）易引发新的矛盾

一方面，由于人们对经济预期收益的判断，实力雄厚的集体经济组织人地矛盾和资源压力会越来越大，人口只进不出，单向流动，原集体经济组织成员的权益被不断稀释。这是原集体经济组织成员无法理解和接受的。[⑦]另一方面，为了得到分配款和其他权益，在个别富裕村可能还会出现骗婚后离婚的不正常现象。此外，由于各地法院对不同妇女类型的区别对待以及法院部分判决无法执行完毕，易产生群访、越级上访或群体性事件，影响了社会和谐稳定。

四、化解纠纷的相关建议

（一）立法上对农村集体经济组织成员资格进行界定

农村集体经济组织包括村经济合作社、自然村、村民小组等，在法律并未作出规定的情况下，人民法院无力解决该类案件纠纷所涉及的集体经济组织成员的资格认定问题，亟需立法机关填补该空白。关于集体经济组织成员资格的认定，笔者认为采取“户籍+承包地+例外情形”为妥。采取户籍的单一标准，易产生部分人群的势利选择，导致农村新的矛盾。而随着经济发展，人员流动性不断加快，在外务工人员增多，有的农村甚至产生了“空心村”，以生活居住地作为集体经济组织成员的判断标准也并不符合实际。同时，无论哪一种标准，可能都会存在一些例外情形，若以“户籍+承包地+例外情形”作为认定集体经济组织成员资格的标准，能够在一定程度上较好地协调各方面的利益。

    （二）协调多方力量化解矛盾

审理此类纠纷，法院要牢固树立大局观念，依靠当地党委的领导、人大的监督支持和政府的配合，充分发挥审判调解作用，尽可能调解结案，做到案结事了。同时注意工作的方式方法，防止矛盾激化和扩大化。审理中发现有群访、越级上访或群体性事件苗头的，要做好风险评估工作，及时向当地党委汇报，动员各方面力量全力做好劝阻工作，保障妇女合法权益，维护社会稳定。另外，在法无明文规定的情况下，法院对于此类纠纷的受理问题，结合本地实际，在目前严格控制、避免范围的扩大化、避免产生更多的“法律白条”的同时，也可借鉴其他地区成功的经验，逐步放宽，宜疏不宜堵。

（三）加强对土地征收补偿费用的管理和指导

建议村集体组织将土地征收补偿费的使用、分配和结存等情况作为村务公开的重要内容向村民公开，接受村民监督。各级政府加强对土地征收补偿费用的管理和指导，统一政策，制定相应的指导性意见，规范土地征收补偿费的分配和对土地征收补偿费使用情况的监督和审计。可在村民讨论分配方案时派员到场，尽量兼顾横向公平，保证各村之间分配方案的一致性。

（四）对村规民约加以正确引导和监督

加强对村规民约的指导和监督力度，积极引导村民代表大会在国家法律法规允许的范围内制定村规民约。建议对村规民约采取备案制的管理方式，可由村民委员会将本村村规民约向乡政府备案，并接受乡人大和村民的监督，与法律相违背的，责令改正。同时加强对农村基层干部的培训以及对广大群众的普法教育。同时加强立法，确立相应的程序来纠正或者撤销村规民约中相关的违法内容。

（五）不断完善农村社会保障制度

完善农村社会保障制度，有利于实现全社会的公平正义，保障农民的基本生存权，有利于土地资源（包括土地资源衍生的收益，如征地补偿费）的优化配置，是解决此类纠纷的根本途径。建议将部分征地补偿款用于失地农民（包括农村妇女）的社会保障，改变以往以现金发放的方式。

注释：

[①] 该条规定：对集体经济组织成员资格有争议的，应申请乡（镇）人民政府或县（市、区）人民政府农业行政主管部门确认。乡（镇）人民政府或县（市、区）人民政府农业行政主管部门依照下列情形确认集体经济组织成员资格的，法院一般予以认可：（1）原居住地户口未迁离的“农嫁非”妇女及其子女；（2）户口已迁入的入赘女婿及其子女；（3）离婚或丧偶后户口未迁离的村民；（4）根据《收养法》的规定，办理了相关法律手续收养的子女，且户口已迁入的；（5）已征收社会扶养费且户口已登记的农村超生子女；（6）户口已迁出农村的普通教育序列的在校学生；（7）服现役的义务兵和初级士官；（8）户口已迁到执行地的服刑和劳教人员。”

[②] 该条规定： 1、《浙江省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》于2007年9月1日施行。按照该办法规定，集体经济组织成员与集体经济组织之间发生的土地征收补偿费分配纠纷，由当事人申请所在乡镇人民政府先行调解，乡镇人民政府在调查核实的基础上依法进行调解，协商调解不成的，乡镇人民政府出具终止调解的相关证明，由当事人依法向人民法院起诉。2、依法向人民法院起诉的当事人，其集体经济组织成员资格，由乡镇人民政府参照丽中法[2006]35号文件有关指导意见进行确认。                                    

[③] 关于农嫁农的情形，目前温州市中级人民法院已经明确支持“农嫁女”一视同仁享受土地补偿费等利益分配权，即农业户口的女子与外村村民结婚，户籍仍在本集体经济组织，且未在嫁入地享受集体经济组织成员权益的，其请求与本集体经济组织成员享有同等分配权的，人民法院应予支持。温州新政：“农嫁女”享受土地补偿费分配权，

载http://news.xinhuanet.com/2013-06/06/c_116062774.htm，于2013年6月27日访问。

[④] 第二十八条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、集体资产股份量化、土地征收或者征用补偿费使用、宅基地使用、农民公寓分配、农民社会保障和新型农村合作医疗等方面，享有与男子平等的权利。任何组织和个人不得剥夺妇女的各项权益，不得制定或者作出侵害妇女合法权益的村规民约或者其他决定。”第42条规定：“违反本办法第二十八条规定，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，由乡镇人民政府、街道办事处依法调解；受害人可以依法向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。”

[⑤] 《农村妇女土地权益保障初探》，

载 http://npc.people.com.cn/GB/14841/53040/3766069.html，于2013年6月27日访问。

[⑥] 《中华人民共和国民法通则》第5条规定：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。……”《中华人民共和国土地承包法》第6条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”

[⑦] 杭州市中级人民法院课题组：《困境与出路：村民自治与司法审查之间――关于农村土地征收补偿费用分配纠纷的调查与思考》，载高杰主编《探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究》。