第十届“长三角法学论坛”征文优秀奖

农村土地征收补偿分配纠纷的法律思考

米超锋

论文摘要：城镇化征收了大量的农村土地，在土地被征收之后，利益受损者需要得到合理补偿。要保证补偿分配的合理性，科学的分配制度是前提，其要解决两个问题：一是分配受益主体是谁；二是土地补偿费在受益主体之间如何分配。因此，实践中各种分配纠纷可以归结为分配纠纷在其两阶段的体现：即受益主体纠纷和分配标准纠纷。本文通过剖析纠纷的深层原因，提出妥善化解分配纠纷的五步骤：首先，完善补偿分配制度；其次，理清受益主体；第三，设计主体界定制度；第四，细化分配程序；最后，建构多元化救济渠道。

关键词：受益主体  分配标准  分配程序  救济

     一、分配纠纷类型

农村土地征收补偿分配纠纷在实践中类型多样，比如有因成员资格争议造成的分配纠纷，有集体组织之间的分配纠纷，有不服分配数额引发的分配纠纷。但是，究其本质，都是分配纠纷在不同阶段的体现。因此，从纵向上，分配纠纷可以化为两类：分配受益主体纠纷和分配标准纠纷。

（一）        受益主体纠纷

    为促进土地的有效流转，现行法律在土地之上创立了多种权利，不同的权利归属不同。那么，土地被征收之后，利益受损者往往不只一方。因此，土地补偿分配的第一步是确定受益主体。然而，相关法律法规并未结合现行土地流转制度，理清分配受益主体，《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《农村土地承包经营法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等仅将注意力集中在农村集体经济组织及其成员上，不利保护其他权利主体权益。并且，上述法律法规缺乏对于其规定的权利主体的相关界定制度，尤其是集体组织成员资格的认定。受益主体纠纷可以分为以下几类：

1.集体组织纠纷。虽然现行法律明确土地补偿款归集体经济组织所有，甚至《物权法》第60条进一步细化集体经济组织层级，具体分为三级。可是，层级分明的集体经济组织只是确定分配受益主体的条件之一，要不同集体组织在参与分配时不发生纠纷，还必须要有完备的土地产权登记制度并保证其切实执行。虽然我国广大农村的土地登记制度实行了较长时间，但是仍有少部分土地权属不定。此外，农村集体经济组织的法律地位尚不明确。据统计，我国涉及农村集体的法律法规有近3000部，但都没有明确其含义。[1]因此，在分配补偿时，土地权属的不确定及集体组织法律地位的不明确都会引发集体组织之间的分配纠纷。即使有的已经明确规定属于某级集体组织所有，但乡（镇）、村克扣截留现象时有发生，侵害真正所有权者利益，产生集体组织之间的纠纷。[2]

2.成员资格纠纷。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条明确了组织成员参与补偿款分配的权利。遗憾的是，关于集体组织成员资格法律并无明确定义，理论界也莫衷一是。因此，在集体组织将土地补偿款向组织成员分配时，对个体的成员资格认定也易产生纠纷，这也是实践中受益主体纠纷的最主要类型。主要可以分为：

（1）婚姻产生的成员资格纠纷。这主要是指：“出嫁女”、“入赘男”是否拥有成员资格；“嫁城女”是否拥有成员资格；新生儿、未成年继子女、养子女是否拥有成员资格。

（2）“空挂户”成员资格纠纷。“空挂户”一般指为了小孩上学、经商等方便在缴纳一笔费用后将户籍挂靠在离就学地或经营地较近的农村集体经济组织。

（3）大中专在校生的成员资格纠纷。大中专学生在上学时往往将户籍迁入学校所在地，但其经济来源依然是自己家庭，即家庭承包的土地收益。其也容易产生成员资格纠纷。

（4）服兵役成员资格纠纷。服兵役人员在兵役期满后去向不确定，在期间内集体土地被征收，其到底能否参与土地补偿款的分配也意见不一。

（5）服刑人员的成员资格纠纷。服刑人员户籍都迁出原集体经济组织，迁入服刑地。若服刑期间土地被征收，其是否享有土地补偿款的分配权众说纷纭。

3.其他权利主体纠纷

《中华人民共和国农村土地承包经营法》第3条规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”。这就赋予了非组织成员承包农村集体组织土地的权利。然而，该法仅规定了集体组织农户在承包地被征用、占用时有权获得相应补偿，对非组织成员或组织土地被征收后如何救济未作规定。《物权法》第4条指出要“平等保护国家、集体和私人的物权”。因此，现行法律的不协调导致其他土地权利者的分配受益资格模糊。

（二）        分配标准纠纷

    在确定受益主体之后，要解决的就是补偿款在受益主体之间如何分配的问题，即以什么标准制定分配方案。《土地管理法》第47条规定补偿费用包括：“土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。《 土地管理法实施条例 》第 26 条规定 ，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗的补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。从以上可以看出，在土地补偿款各项内容的数额确定后，除地上附着物及青苗的补偿费不易产生纠纷，剩余土地补偿费用在集体组织与组织成员之间以及其他土地承包经营权利者间如何分配？这样分配的原因是什么？这些问题都没有解决。因此，在明确分配主体之后，制定的具体分配方案也因缺乏法律规范及法理基础而使其合理性与合法性遭人诟病。

    二、问题成因

    受益主体纠纷与分配标准纠纷一直是困扰土地补偿分配实践的痼疾，进而制约我国城镇化进程。唯有妥善化解此难题，才能平稳推进城镇化。要保证化解纠纷措施的合理有效性，避免头痛医头，脚痛医脚，必须剖析纠纷产生的深层原因，对症下药，才能从根本上消除减少纠纷。

（一）             缺乏受益主体界定制度

   受益主体纠纷的三种类型原因不同，集体组织之间的纠纷是由于土地权属登记制度没有严格执行及集体组织含义不明造成的。其他土地承包经营者的分配主体地位模糊是由于征收制度设计不合理所致，本文会在分配标准纠纷部分阐述。这里所讲的主体界定指的是成员资格权纠纷，作为司法实践中最常见的纠纷，集体组织经常以某人无成员资格为由否定其土地补偿费用的分配权，导致这种结果的原因有：

    1．成员资格概念模糊。综观现有的法律体系，并未对集体成员资格作出法律概念上的界定。一方面，学界对成员资格众说纷纭，主要有以下观点：（1）户籍说。此种观点以户籍作为界定组织成员资格的唯一标准。户口的迁入和迁出是一种有章可循、有据可查的行政行为，超脱于集体成员的利益，用以确认农村集体经济组织成员资格具有最大可能的公正性和合理性。[3]（2）生活保障说。此种观点认为农村土地最基本的作用就是保障依靠土地生活的农民的日常生活，应以其是否以被征土地为其主要生活来源识别其成员资格。所以，某个自然人能否成为集体组织成员，取决于他是否“依赖于集体土地为其基本的生活保障”。[4]（3）权利义务说。该观点将享有集体组织权利与履行集体组织义务统一起来，主张享有权利必须履行义务。三种学说都有各自的合理之处，但都存在一些缺陷，无法普适于成员资格纠纷。另一方面，新问题、新情况不断涌现，使成员资格的界定更加困难。

    2．确认成员权主体不明。成员资格纠纷在土地分配纠纷中的高发率首先是由于成员资格本身概念模糊导致，其次确定成员资格主体不明也是重要原因。确定主体不明不但使先前的纠纷无法得到有效化解，还会引发随之而来的后发纠纷。主要有：（1）当事人的诉权。（2）被告的确定（3）诉讼的性质。这些都是当事人在认为其成员权被侵害时，寻求司法救济要面对的问题。若确认主体不明，被侵害的权利无法获得及时救济。

    3．相关程序缺乏设计。不同的主体遵循不同的原则及程序，村组织与基层政府有着各自的行事规则和议事程序。科学健全的程序设计是建立在确认主体明确的基础上，主体不明直接阻碍了程序设计的推进。程序设计缺乏集中表现在以下方面：（1）申请期限不明。在发生纠纷之后，当事人在规定的期限内提出申请，可以督促其及时行使权利，避免损害的扩大。（2）申请提交材料不确定。申请应提交哪些材料未做出规定。（3）申请方式不明。确认申请是书面还是口头或者两者皆可没有明确。（4）审查期限不明。如果在土地补偿费用已经分配完毕后，成员资格才得以确认，组织成员权利显然无法有效保障。然而，现有法律法规并未确定审查期限。（5）审查规则不明。审查规则是确认程序设计的核心环节，最大程度的决定着审查结果的公正合理性。现阶段没有制定详细的易操作的审查规则。程序科学合理是实体公正的重要保障。因此，有效解决成员权纠纷确认程序亟需设计。

（二）征收补偿内容不合理

分配标准难以确定很大程度上与现行征收补偿内容的不合理有关。因为，征收补偿内容是制定分配方案的基础。如果前提已经不合理，在其框架内制定的分配标准自然很难平衡各方利益。征收补偿内容的不合理指的是现行土地补偿制度补偿权利单一与土地权利多重之间的冲突，具体如下：

    1.农村土地权利多重。我国土地实行国家所有制和集体所有制。《物权法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属国家所有外，属于农村集体所有”。农村集体所有本质是一种特殊的集体成员共有制，即集体成员共同享有集体土地所有权，意味着每个集体成员对土地都享有所有权。并且，这种所有权通过土地承包经营权得以实现，进一步解放农村生产力。所有人通过用益物权的方式实现所有权的趋势，在《物权法》上称为“物权的价值化”。除此之外，土地之上还存在其他土地承包经营者。多种权利一方面极大的激发了农村生产力；另一方面也是土地上的利益交锋更加激烈。首先，现行的农村土地制度导致成员主体地位一定程度的弱化甚至虚位，让原本弱势的个体陷入不利境地。其次，土地上的多重权利也易诱发分配数额纠纷。被征收土地一征收的是集体土地所有权，二是土地承包经营权，补偿款如果在两种权利主体间分配不公，就会产生纠纷。

    2．补偿权利单一。土地补偿制度将土地补偿内容分为土地补偿费、安置补助费以及地上附着物及青苗补偿费。其中，土地补偿费归集体经济组织所有，安置补助费仅确立了主要用于安置失地农户的原则。可见，现行的土地补偿制度更侧重对所有权丧失者的补偿，尽管实践中土地补偿费在分配时是集体组织存留一部分，剩余分配给组织成员。但是，不合理的征收补偿内容成为分配标准纠纷产生的温床，尤其是在《物权法》颁布之后。

三、化解纠纷的思维进路

（一）完善征收补偿制度

上文提及补偿制度设计基础不合理是产生分配纠纷的重要原因之一，是合理确定分配标准的前提。因此，必须完善现行土地征收补偿制度，衡平土地上的多重权利，修正只注重补偿所有权的制度设计，即明确细化土地所有权与土地承包经营权的补偿标准。

1.土地承包经营权补偿标准。承包经营土地需要向集体组织缴纳承包费用，为提高土地收益，也会有其他培育肥力成本。因此，对土地承包经营权的补偿计算标准为：年土地承包费与剩余承包年限的乘积，然后在加上投入土地的培育成本。成本可以明确计算的，以计算的具体数额为准；不能计算的，以该土地的上年度亩产值为基准确定一定的比例。

     2.土地所有权补偿标准。土地所有权如果确定区片综合地价的，按照确定的市场价格对所有权进行补偿；如果没有确定市场价格，按照该地被征用前三年平均年产值确定土地征收补偿费用。

    （二）理清分配受益主体

    化解土地补偿分配纠纷，首先要明确能够参与土地补偿分配的利益主体。然而，我国现阶段并未制定专门的《土地征收法》。关于土地补偿费用的分配主体散见于相关法律法规，并且对有的主体的分配权未明确。因此，在出台专门的《土地征收法》前，有必要对参与土地补偿费用的分配主体一一明确，具体如下：

     1．集体经济组织。农村土地除属国家所有的外，属于农村集体组织所有。在土地被征收时，土地之上的原所有权被消灭，创设新物权。集体组织作为土地的原所有者，在国家为了公共利益征收其土地时作出牺牲，让与权利。因此，理应获得土地补偿费用，这点在法律中规定十分明确，实践中也毫无争议，但这也依赖于土地权属登记制度的切实执行。

    2．集体组织成员。由于我国实行土地公有制，成员个体不能拥有土地所有权。但土地是保障农民生活最重要的生产资料，土地被征收之后，意味着其生活来源的减少，集体土地所有制的初衷也是为维护每位组织成员的利益，集体组织享有土地所有权也是集体成员为最大限度保障自身利益让渡部分权利的结果。所以，集体组织成员应该获得土地补偿费。需要注意的是，集体组织成员之间的分配数额并不相同，这是因为被征土地上不仅设有所有权，还有土地承包经营权，享有土地承包经营权的农户损害更大，也应获得更多补偿。

    3．其他土地承包经营者。通常情况下，只有集体组织成员才能参与土地补偿款分配。但是，土地的高效流转决定了集体组织以外的个人或组织可以承包集体所有的土地，充分发挥土地效能。《物权法》将土地承包权定性为用益物权。那么，土地承包权主体就有权参与土地补偿款分配，包括集体组织外的其他承包经营者。

    （三）设计主体界定制度

在明确参与分配的各方主体后，接着要做的便是准确识别各方身份。本集体经济组织以外的组织及个人的土地承包经营权是建立在合法有效的土地承包合同之上，其地位容易界定。在实践中遇到的识别障碍，一般是集体成员资格的界定。因此，这里的制度设计主要是讲成员资格界定法规。具体的制度设计可以从以下几方面入手：

1．明晰类型化成员认定要素。上文提及，关于成员资格莫衷一是，尚无定论。《宪法》对其也无定义，但实践中又需明确其概念。因此，政府可以先制定类型化的成员认定标准，以供认定组织及司法机关适用。目前，部分地方政府就如何认定成员资格陆续发布文件，进行了有益探索，如《山东实施中华人民共和国农村土地承包办法》。笔者在此进行梳理，提出类型化的认定标准。具体如下：（1）户籍原则。此原则适用对象仅为原始取得集体组织户籍的人，即父母为集体组织成员，本人也出生在集体组织，其当然获得组织成员资格。（2）自治原则。对于挂靠户是否具有成员资格应以集体组织是否同意为标准，属于集体组织自治事项。（3）权利义务与生活保障相结合原则。这主要适用于因婚姻而在集体组织生活的人。婚姻状况使其成员资格处于不确定状态，并且其原来生活的集体组织与婚后生活的集体组织土地承包地及其实施方案不同，让其成员资格更难以判断。因此，此类应个案认定，不宜统一认定标准，但在个案判断时要坚持权利义务与生活保障相结合原则。

    2．确立成员认定组织。成员资格纠纷产生的原因除了成员资格本身定义不明，未确立统一的认定机构也是原因。只有确立统一的认定组织，当事人在对组织认定不服时才能寻求合适的救济途径。当前土地补偿费分配发生纠纷时，集体组织往往以不具有成员资格否定个体分配权。实质上，集体组织及部分成员与被否定资格的成员之间是利益争夺方。因此，集体组织不宜被确定为成员认定机构。基层乡镇政府作为中立的第三方，又熟悉当地实际情况，适合作为认定机构。这样做一可以最大限度的保障确认结果的公正；二可以在当事人对确认结果不服时，通过行政诉讼维护权利。

    3．制定确认程序规范。确认结果的公允可信要有严格透明的确认程序来保障。确认程序设计主要涉及以下几点：（1）申请期限。确认成员资格不是目的，是为参与土地补偿款分配。成员资格确认在遵循程序的情况下，应越快越好，至迟在土地补偿分配之前。因此，从申请确认开始，就必须严格限定时间，明确申请期限。（2）受理和审查期限。在当事人申请确认之后，确认机构必须在规定的期限内对符合确认条件的申请予以受理并依法审查，做出裁决。（3）审查规则。对于当事人提出的申请，是实质审查还是形式审查必须明确。笔者认为。申请者一般是集体组织及其他成员对其成员资格不予认可，要确认结果被争议方接受，应该对申请人提交的申请材料进行实质审查。

    （四）细化补偿分配程序

    补偿分配程序主要涉及分配主体的界定、分配方案的制定及实施三方面，主体界定在前面已经详述，此处仅谈分配方案的制定及实施。分配方案制定及实施一般情况下属于村民自治事项，应由《村民委员会组织法》规范，但《物权法》对土地承包经营权定性为用益物权。因此，有其他土地承包经营者时，分配事项又不全属于村民自治范围，有必要细化分配程序。

    1．分配方案的制定。要保证分配公平合理，科学制定分配方案是第一步。分配方案的制定需要经历方案的拟订、会议的召开、表决、通过、公示等。因此，方案的起草一直到其通过都需要规范，尤其是拟定与公示环节。首先，由谁拟定分配方案。一般的村民自治事项由村民会议讨论决定，但是，土地补偿分配不仅涉及本集体组织及其成员的权益，有可能关乎其他土地承包者的利益。在此情况下，拟定分配方案除了村民代表外，还要有其他土地权利者，当然，在通知其后规定的时间内，不提出意见的视为对方案拟定权的放弃。其次，公示。分配方案在制定后，要张贴公示，保证组织成员及其他权利者的知情权，可以督促权利者及时行使权利。

    2．分配方案的实施。在制定分配方案后，其能否贯彻实施直接决定权利人利益的最终状态。实施涉及两方面：一是土地补偿款的发放次数；二是集体组织提留的那部分补偿款的使用。第一，土地补偿款的发放次数的确定既要考虑失地农户的生活状态，保证其生活不受影响，又要考虑分配产生纠纷后相关权利者的救济问题。现在的土地补偿分配纠纷案件执行率不到20%，[5]这是因为土地补偿款的发放没有考虑到尚未确定的权利。因此，土地补偿款的发放应该分两次进行，并且第二次分配在保证已确定的权利者生活不受影响下，待分配纠纷当事人利益得以确定时，再进行分配。第二，对于村集体组织提留的补偿款，要加强对其使用情况的监督，村民委员会应每个季度公布其使用情况，并制定档案等书面材料，供组织成员随时查询。必要时，可以设立监督委会会，专门负责集体组织财产的管理，但其成员不应是村民委员会成员及其近亲属。

    （五）建构多元化纠纷解决机制

    城镇化进程的加快，产生大量的土地补偿分配纠纷，单一的纠纷解决机制无法及时有效的化解矛盾。因此，应该建立多元化的纠纷解决机制，分解矛盾。具体如下：

    1．设立民间性调解组织。各地政府应该根据各自城镇化规划及实践，在充分评估的基础上，必要时组织指导设立民间性的调解组织，专门处理此类纠纷。该调解组织由熟悉当地实际情况及土地法律法规的民间人士自愿组成，组织经费主要由政府保障。民间调解组织由于其第三方地位，作出的调解协议也更易被双方信服，提高自动履行率。在纠纷产生之后，当事人可以去调解组织申请调解。但是，该调解协议不具有法律强制执行力，只有经过司法机关确认其效力后，才可以申请强制执行。

    2．充分发挥行政调解功能。基层政府机关尤其是乡镇政府，不仅熟悉当地情况，更直接参与了征地方案的实施，对分配纠纷的产生及化解方法也更加了解。与民间调解组织比，其具有专业的人员及充足的经费保障，效率自然更高。与司法调解相比，不用经历繁琐的诉讼程序及交纳案件受理费，成本也更低。因此，在土地补偿分配纠纷中，要充分发挥行政调解职能，甚至在纠纷产生之前就应该宣传相关法律法规，预防纠纷产生，具体可以由乡镇司法服务所负责预防及调解工作。这样一方面可以及时化解纠纷，一方面又可以减轻法院工作压力。

     3．畅通司法救济渠道

   “ 一方面，村民自治组织的行政色彩仍很浓厚，村委会侵害集体组织成员利益的事情时有发生；另一方面，传统的宗族势力，新乡绅等农村新兴社会力量甚至带有黑社会性质的组织有时也强行推行自己的意志，在土地征收补偿收益分配过程侵害集体成员的合法权益。所以，农村集体经济组织成员权益的保护，农村基层民主制度的建立和健全，农村社会的稳定需要司法保障”。[6]然而，由于土地补偿分配涉及村民自治及人数众多，相关法律法规不明，法院在受理此类案件时往往态度过于谨慎，一定程度阻碍了当事人司法救济渠道，以至于受理审理时间长，作出判决的无法执行，损害司法公信力。因此，司法救济首先应该从畅通其救济渠道做起。

    （1）保障当事人诉权。享有诉权是当事人获取司法救济的首要条件，但现行的相关法律法规并未充分保障诉权。突出表现在案件受理范围窄、起诉条件多。因此，要从以下方面保障当事人诉权：1）放宽案件受理范围。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中规定：“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿分配数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。同时指出：“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”。因此，可以看出：针对土地补偿分配纠纷，现在法院只能受理就分配份额提起的诉讼，对于分配金额提起的诉讼法院不予受理。这里主要考虑的是司法介入村民自治的程度问题。但是，土地补偿分配受益权是当事人的合法权利，在发生分配数额纠纷时，当事人的实际权利是有可能被集体组织及其他成员侵害的。况且，被侵害的有可能还有集体组织以外的组织或个人，这也已经超出了村民自治的范围。所以，对于分配数额纠纷，法院理应受理。2）降低起诉条件。法院受理此类案件，往往要求起诉人提供分配清单，而这掌握在集体组织手中，当事人很难提供。因此，当事人如果能够提供土地补偿款已经发放到集体组织手中的证明，组织成员再提供户籍信息及土地承包经营证书或仅提供户籍信息，非集体组织成员或组织提供土地承包合同及权属证书，法院就应该受理。至于其他证据法院可以在受理之后依职权调查。

    （2）理顺诉讼程序。在成员资格界定不清引发的分配纠纷中，当事人民事权利的救济状态需要以成员资格界定结果为依据。上文提到，应该以乡镇一级政府作为成员资格确认机构。但是，在当事人对乡镇政府的确认结果不服时，就有可能提起行政诉讼。并且，在当事人没有申请成员资格确认就向法院提起民事诉讼时，法院也应该有充分的释明义务，即告知当事人有提起行政诉讼的权利。那么，分配纠纷从产生到化解，就需要两种性质不同的诉讼，产生了行民交叉问题。两种程序如何衔事关司法救济效果。在此类分配纠纷中，当事人提起民事诉讼，需要提供成员资格证明。因此，此类纠纷的司法救济路径应遵循先行后民模式或行政附带民事诉讼。此外，行政附带民事诉讼有利于缩短化解纠纷时间，及时恢复被侵害的权利。

    （3）开设执行绿色通道。在土地补偿分配实践中，基本上是一次将补偿款发放到手，在法院判决后，造成执行到位率低。上文也指出应该分两次发放土地补偿款，保障生效判决得以执行。但是，还应该注意执行效率问题。因为：一方面土地是农民最重要的生产资料，受损害的农户急需补偿款恢复因失地前的生活状态。另一方面，其他分配受益者只能在利益受损者获取应有土地补偿之后，才能进行第二次分配，执行效率高低不只关系被侵害分配权利的当事人利益，还间接影响其他分配受益者的权利实现，而其他权利者往往人数众多。可见，土地分配纠纷案件执行比其他案件更具紧迫性。这要求法院在遵循法定程序的前提下，尽量提高执行效率。因此，法院可以根据本院实际情况，开设执行绿色通道，由具有丰富土地分配纠纷执行经验的执行员专门优先执行，保障执行效率。

    结语

土地补偿款的分配关系土地权利者的最根本利益。针对现阶段土地补偿分配实践，必须要在准确界定分配受益主体的基础上，从土地所有权及土地承包经营权两个维度考量各个权利主体的受益比重，以此制定科学合理的分配方案。并且，要设立完善的分配程序保障分配方案的实施。最后，建立多元化的救济渠道，分流矛盾，既减轻司法救济负担，又畅通司法救济渠道，妥善处理分配纠纷，弥补被侵害的权利，实现社会效果与法律效果的统一。