本文获省法学会“行政审批制度改革的理论与实践”征文活动三等奖

行政审批中“CS（客户满意）战略”的应用

张新荣

论文提要：转变政府职能和治理方式，构建服务型政府,创新行政审批工作服务水平，实现行政审批绩效最优化，是新时期公共行政科学发展的现实需求和必然选择。现代企业CS（客户满意）经营战略的核心理念是服务对象的满意。行政审批实施CS战略，从而提高政府社会治理水平，推进社会建设,符合新公共管理理论的本质要求,以及我国公共行政全心全意为人民服务的宗旨。文章以CS战略运行机理为切入点，探求行政审批中CS战略的应用，并尝试构筑以人民群众满意为导向的行政审批运行机制。（全文7200字）

关键词 ： 行政审批   CS战略   服务型政府

一、CS战略服务理念的启示

作为公共行政的重要领域,行政审批是政府管理公共事务和社会经济的主要手段,它事关政府提供公共服务与公共产品的质量。党的十七大报告指出,要“…加快行政管理体制改革,建设服务型政府…规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。”[1]然而,当前行政审批仍存在着范围过大、手续繁琐、效率低下、权力腐败等弊端。这严重地影响了我国市场经济的发展。导入CS战略即客户满意（Customer Satisfactory）战略服务理念，突破行政审批改革的”瓶颈”,提高公共管理及服务的质量和效率,以回应不断变化的行政审批制度需求是新时期建设服务型政府的题中之义。

（一）CS战略的内涵及运行机制

现代企业奉行“顾客是上帝”、“顾客至上”、“顾客第一”的CS战略的目的，是赢得顾客、战胜对手，实现企业发展和效益的最优化。它体现了企业经营意识由 “自我”服务向“他我”服务的巨大转变。CS战略的基本内涵是一种以顾客满意为核心、以信息为基础，通过客户满意指标和客户满意级度的测评而对企业进行的一种管理形式。[2] CS战略由理念满意系统（MS）、行为满意系统（BS）、视听满意系统（VS）、产品满意系统（PS）、服务满意系统（SS）等五大系统组成。[3]从企业管理角度而言，CS战略的内部功能主要在于整合企业文化，增强企业凝聚力及运转的协调有序性，提高企业管理水平以及员工的服务意识，强调对员工的培训教育，并建构顾客满意指标体系和度量体系，提高顾客满意度；其外部功能主要表现为企业构建良好的外部公共关系，提高企业经营资源的利用效果，创造企业良好的经营环境。[4]

CS战略的本质在于企业以服务用户为宗旨、以用户需要为目标、以用户满意为标准作为一切工作的出发点和落脚点，从而树立企业的良好形象，增强企业自身的发展能力。“从本质上说,…政府也是一个服务性‘产业’，是一个以国民为顾客又关系到国家兴衰的服务性‘产业’。…政府的主要宗旨、任务就是为了提供服务,这已成为一种新的行政哲学,成为一种越来越普遍的共识。”[5]CS战略的服务理念为行政审批提供了有益的借鉴。

（二）确立行政审批服务理念

21世纪是“一个公共行政和公共服务的世纪”。[6]行政审批属于公共服务范畴。借鉴CS战略强调“服务至上”的理念，确立行政审批服务理念，指导行政审批实践，确保行政审批权在阳光下运行，具有重大现实意义。

1、为民服务。从哲学层面讲，世界是多样性的统一。政府与企业虽是不同的组织，“公共部门毫无辨别地全盘接受私营的理论必将导致失败”[7]，但是政府管理与企业管理之间应有共性，可以相互借鉴，“公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别：私营部门管理上优越于公共部门；应该借用私营部门的管理模式来重塑政府。”[8]这就要求政府和公共部门仿效企业市场管理理论，并把“行政就是服务，公众就是顾客”的理念贯穿于公共行政管理中。因而，重新审视政府职能，调整政府与企业、市场、社会的关系，强调公共行政的科学化，培养行政审批的“为民服务”价值理念，使政府通过行政审批承担起应有的责任和义务。这无疑为行政审批CS战略的实施、建设服务型政府奠定了理论与实践的基础。一方面在行政审批中，为行政相对人提供方便、高效的服务，将其角色从被动的“被管制者”变为主动的“顾客是上帝”，让其真正感受到法治政府服务的温暖；另一方面，行政审批工作要创新思路和机制，进一步拓宽行政审批服务渠道。

2、审批公开。我国2004年7月1日生效的《行政许可法》规定了行政许可设定的原则和范围，但是由于除了法律、法规、规章可以设定行政许可外，其他规范性法律文件也可以设定行政许可，而且审批条件和标准只考虑方便行政机关管理，很少考虑方便当事人。这导致行政审批的设置缺少专家咨询、参与以及管理相对人表达意见的听证程序，往往只反映管理部门的单方意愿，并且在审批事项中行政机关享有较大的自由裁量权，如用“一般”、“一定的”、“行政机关要求的其它条件”表述审批事项的条件和标准；缺少审批事项明确具体的实施程序，尤其是无相应的时限规定，使审批事项的执行实践带有较大的随意性和弹性。市场经济要求作为政府调控手段之一的行政审批公开透明即“阳光审批”，做到公开行政机关行使审批权依据、审批内容细目、条件及期限、审批整体流程、申报材料、收费标准、审批人员的权责以及投诉与救济渠道等，既让审批申请人尽享“知情权”和“知政权”，又让行政审批接受社会各界的监督。

3、高效廉洁。行政审批定位于政府职能之一，其性质除了系属于政府自身义务之外，还应具有为公民和社会提供高效服务的属性。因而，当审批事项涉及多个部门或多级政府审批一事项时，就应充分考虑相对人申请审批的费用及其经济活动因审批迟滞而导致的预期利益的损失，以及执行审批和审批之后监管所产生的费用等。如果审批效率低下，既增加了行政相对人的负担，迟滞了市场主体的活动效率，又降低了行政资源的利用率。因而，政府应遵循市场经济成本效益的原则，提高审批效率，为相对人提提供方便高效的审批服务。由于长期以来,审批权被视为政府天然享有的权力,受到的制约少,审批规则又过多过滥,这使得行政审批制度运行不规范，滥用审批权的情况相当普遍，为“权力寻租”留下了巨大的空间，滋生了腐败问题。审批达不到行政法治原则的要求，损害了行政公信力。通过“阳光审批”，规范审批权依法行使，践行廉洁审批，推动审批工作的科学发展。

二、行政审批CS战略的实施

自2001年国务院部署全面推行行政审批制度改革以来，我国各级政府在国务院统一部署下，以法治政府建设为目标，以清减和调整行政审批项目为重点，以建立行政服务中心为平台，以虚拟网络审批与实体集中审批相结合为手段，行政审批改革取得了显著的成效，得到了社会各界和人民群众的充分肯定和好评。[9]但是，由于受传统管制型政府模式惯性的影响,行政审批强调的依然是权力的强化。这导致我国政府职能转变仍不到位,审批范围宽泛；审批程序繁琐,时限过长,效率低下；审批方式重管制轻法治,重批轻管、以批代管、只批不管的现象较多。一些部门权力过于集中,同时承担审批、执行、监督、评价、职能,权力滥用、权钱交易、官商勾结等腐败现象屡有发生。[10]改革行政审批制度，提高行政效能，激发社会发展的内生动力，实现以制度创新和高效服务积极应对人民群众对公共行政服务的需求目标。

（一）切实调整政府职能，科学界定行政审批的范围

我国《行政许可法》的实施，要求行政审批改革遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则，并取得了精简审批项目、简化审批环节、提高审批效率、改进审批模式、加强审批监督等积极成果。但是，根据国务院2004年6月29日发布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，法律、行政法规以外的规范性文件保留了500项行政许可设定项目；而2004年8月2日发布的《国务院办公厅关于保留部分非行政审批项目的通知》规定，“根据现阶段政府全面履行职能和有效鼓励的需要”，保留了211项非行政许可审批项目。同时，由于行政审批概念未能科学界定，一些部门和地区利用“红头文件”、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项。[11]因而，由于行政审批范围未能得到科学的界定，行政审批改革仍停留在审批项目数量精简层面上，远未涉及行政审批设定的质量层次。这导致行政审批难以到达行政法治和科学发展的要求。

政府职能决定着政府活动范围的逻辑与现实的边界。市场经济体制要求政府把好“舵”而非“划桨”， 因而，转变政府职能，科学界定行政审批范围是行政审批权合法、合理、科学运行的保障。行政审批范围的界定应坚持如下的原则：一是市场调节优先。深入研究并遵循市场规律，政府从“包揽一切”转变为“有所为有所不为”，只要市场杠杆能脱节的领域，行政审批权的运用决不“越位”、“缺位”、“错位”，实现政府与市场、社会的良性互动。二是社会自治优先。培育和发展社会中介机构、专业机构及行业组织，只要通过制定职业行为规范、行业标准等自律机制约束同业行为的，政府不再设定审批，充分发挥社会中介组织等的功能，使公共行政服务产品社会化。三是加强统一管理规范及强制性标准的制定，减少个案审批事项，加强事后监管制度建设。界定了行政审批的范围后，实施目录管理制度，相应地制定审批事项全国目录、部委目录、各省目录以及审批收费标准并公布之。

（二）行政审批程序制度化，规范审批权依法行使

由于行政审批活动的丰富性、复杂性，以及政府及其服务对象的广泛性等因素，优化和改进审批流程，规范行政审批程序，将行政审批的步骤、方式及其实现的时间、顺序予以公开化、有序化和法治化，从而消除相对人在审批过程中所经历的多余步骤，减少资源浪费，降低行政成本，规范审批执行行为，避免偏差，成为行政审批改革的重要内容。但是，当前行政审批改革普遍仅限于流程再造，采取“并联审批”、“一站式服务”、“网上审批”等措施，归并审批环节，压缩时限，对审批程序制度化问题却鲜有触及。同时，对涉及多部门审批事项，由于政府各职能部门的目标和诉求不同，各职能部门只对自己的业务和上级负责，无人对整体业务流程负责，审批流程再造中存在跨部门间数据、信息、资料对接、共享、实时互动等“瓶颈”问题，一旦出现失误和偏差，就会相互推诿，责任不明。因而，加强行政审批制度化建设，完善行政审批程序立法，成为行政审批法治化的根本问题。

“任何政治体系的制度化水平都表现在其组织和程序的适应性、复杂性、自治性和一致性上。…一个组织越有统一性和内聚性，它的制度化水平也就越高，组织越是不统一，它的制度化水平也就越低。”[12]因此，为了使行政审批改革不流于形式，并处于低水平的制度化状态，行政组织系统内部应统一动员、协商，达成共识，避免相互掣肘，一方面要设立专门的常任机构对行政审批制度改革进行系统的组织、协调和研究，既要削减滞后的、不合理的旧的审批规则，又要设立新的规则，避免出现市场监管真空问题。另一方面，鉴于目前除了法律、行政法规之外，其他规范性法律文件也可以确立审批权的弊端，应制定行政审批法，完善审批权产生机制，确保行政审批制度化运行。

（三）创新审批便民机制，树立文明服务形象

我国现行行政审批系统主要有物理大厅式行政服务中心、物理大厅式行政服务中心加网上审批和完全网络“一站式”三类。从行政实践来看，行政服务中心多是行政部门的分支机构及人员与审批职能的延伸大杂烩。因授权的限制，对超出限定范围的审批事项，行政服务中心须回炉到原部门请示报批，此类审批模式的效率及透明度令人质疑。CS战略要求行政审批必须从“命令指挥式”管理转变为“亲民服务式”管理，把某些权力还原成为人民服务的责任和义务，切实改进机关工作作风。[13]在行政服务中心建立授权到位、机构到位、人员到位、职能到位、监督到位“五位一体”的网络审批平台，不断提高审批信息共享的电子化、技术化、数字化水平，完善相关网络审批服务机制，减少审批环节和职能部门的自由裁量权，实现远程申报和全程监督。

1、即时审批机制。对符合已公布的审批项目条件、材料齐全的申请人，审批承办人或负责人应当场或当天予以办结。

2、承诺审批机制。通过初步审核书面材料，并符合审批项目条件，但法定程序、条件相对复杂，或需要组织专家评审、举行听证、组织现场勘察等不能即时办理的审批事项，应对申请人释明根据项目审批条件及法定时限承诺办结。

3、联合审批机制。对属于多个行政职能部门审批的项目，建立联合审批会议协调机构，为申请人提供并联咨询，解决部门间协调解决审批难点问题，并做好审批环节衔接问题。

4、上报审批机制。在行政服务中心窗口受理并已完成承办人网上初审、审核、审批部门负责人或首席代表初审意见，但需报上级审批的事项，应对申请人释明原因，承诺审批办结时限。

三、行政审批CS战略的监督机制

我们国家相当多的行政机关收费、罚款与其经济利益直接挂钩。能够收上来的钱越多，单位效益越好，个人拿的钱越多。所以，财政制度上的弊端使得各机关部门出于对既得利益的维护，势必千方百计的对改革进行阻挠或者消极应对。[14]行政审批收费的部门利益因素是造成目前审批制度改革困境的重要原因，以及审批环节暗箱操作、缺乏有效的监督机制为具有自利倾向的“经济人”即权力行使主体的公共行政人员提供了权力设租的机会。在经济全球化所产生的制度变迁的时代背景下，行政审批面临着“物本行政”、“全能行政”、“低效行政”、“管制行政”、“暗箱行政”、“轻责行政”等的挑战。[15]行政审批CS战略的实施为构建“精审批、善监管、重服务”的行政审批模式指明了制度改革的目标和方向。这就要求行政审批改革不能仅停留在规范审批权运行和防止审批人员滥用职权的控权论层面，而是在强化审批服务性职能的过程中建立和完善社会公众广泛参与的监督机制，从而增强行政审批效能，树立服务、亲民、可信任的政府形象。

（一）行政许可设定的前评价机制

由于法律本身不可能涵盖所有的社会现象的局限性，以及《行政许可法》相关条文“两可”的表述，如该法第十三条“通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可”等的规定，导致客观上扩张了行政机关设定审批事项的自由裁量空间的消极后果。为了增强削减和设置审批事项的合理性，避免审批事项清理陷入“削减―膨胀―再削减―再膨胀”的怪圈，应建立审批事项削减和设置的前评价制度，未经前评价或者前评价未通过的，不得设定审批事项，已经削减的审批事项不得再次变相设置，使前评价成为审批事项设置或削减的必经程序。前评价制度应是包括具体操作规则的制度体系。

1、专家咨询制度。行政审批事项的削减或设置是一项技术性很强的政策性活动，应充分发扬政治民主，吸收相关领域的专家参与对审批项目增减进行评审，形成专题评价报告，得出审批事项增减的必要性和可行性的评价建议，并以致发挥专家智囊作用，为科学界定审批事项的范围奠定科学的基础。

2、听证和公示制度。为了保证审批事项的设置和具体审批行为的科学性，应充分发挥公民参与的积极作用，就行政审批有关事项组织听证。听证主持人应保持相对独立性，参加听证的人应具有代表性。为保证听证参加人充分表达自己的意见，还应允许其聘请律师或顾问。听证结束后，听证主持人应根据听证情况，提交听证报告。听证报告应作为说明的附件，决策时应对听证参加人的意见采纳与否予以说明理由。同时，行政审批改革中，对审批项目要求的条件、办理流程、时限、收费等，以及经法定程序削减的审批事项通过公告栏和指定的政府网站予以公示，让普通民众知晓，实现公民的知情权和对行政行为的监督权。

（二）规范性文件事前合法性审查事后评价机制

依法设立的行政审批具有相当的权威性和稳定性。但是，社会经济的发展变化会导致行政审批事项产生制度供给的变迁。因而，应对地方政府设置行政审批的规范性文件予以事前合法性审查事后评价的机制。

1、规范性文件事前合法性审查制度。随着2009年中共中央一号文件提出的扩权强县政策的实施，行政审批权力的下移将会带动地方政府行政审批权限、范围、制度等方面的改革创新。为了避免一些地区和部门利用“红头文件”、政府规章等随意设置审批事项的问题，应实行规范性文件事前合法性审查制度。政府法制机构应对这些规范性文件进行合法性审查，未经审查或审查未通过的，不得予以出台。为了最大限度地保证合法性审查的客观公正，必要时可以邀请科研机构或高等院校等中立机构进行合法性审查，并出具相应的审查意见和建议。

2、规范性文件事后评价制度。根据我国《行政许可法》第二十条规定的行政许可后评价制度，行政机关应定期对已设定的行政许可予以评价，公民、法人或其他组织可以就行政许可的设定及实施提出意见和建议。重庆市人民政府就于2004年8月2日发布了《重庆市行政许可评价暂行办法》。对地方政府规范性文件应予以审批事项设置事后评价制度，如果公民、法人或其他组织认为已发布的规范性文件违法设置了行政许可的，可以向行政审批改革部门予以举报，相关部门收到举报后应及时编制评价报告，并予以相应的处理。将来立法完善后，建立部分设置审批事项的规范性文件司法监督制度，并将其纳入行政诉讼的受案范围。

（三）行政审批绩效评估机制

政府绩效管理思想是西方“新公共管理运动”中提出的新理念，它来源于企业的绩效管理实践，提出顾客导向、服务质量及政府绩效评估。[16]作为一项独立的制度安排，行政审批工作具有自身的特点，但是其也应根据成本效益原则引入绩效评估机制，从而对审批项目实施效果进行评估，并根据评估结果对审批项目实行分类管理，最终实现科学设置行政审批，服务民众。

（四）行政审批问责机制

按照权力与责任相统一的要求，实行“谁审批，谁负责”的原则，建立行政审批责任追究制度，对不按规定进行审批，徇私舞弊，滥用职权，违法审批的，追究直接责任人及主管领导的责任。

四、结语 

在“以人为本，执政为民”所要求的行政服务的时代语境下，行政审批CS战略要求贯彻“管理就是服务”的理念，科学界定行政审批范围，公开审批程序，采取更加便民的审批机制，强化审批民主监督机制，才能实现行政审批工作切实维护人民群众的根本利益，才能真正体现行政审批CS战略“服务至上”,让人民群众满意的重要意义和现实价值。