刊发于省高院《法院调研》2010年第三期，2010年丽水市党政系统优秀调研成果三等奖

松阳县农村破旧房改造工作

相关法律问题的调研报告

松阳县人民法院课题组

2008年6月30日，松阳县委、县政府出台《关于加快旧村改造推进社会主义新农村建设若干意见（试行）》，按照“连片拆除破旧房，重新规划建新房，腾出空间促发展”的思路，把农村破旧房改造作为破解农民建房难、改善农民居住条件，拉动农村内需、促进农民就业，拓展农村发展空间、建设社会主义新农村的“头等工程”，全面启动农村破旧房改造工作。2008年7月至2009年6月短短一年时间，全县已实施75个旧村改造、5个整村搬迁、156个自然村撤并项目，累计拆除破旧房4658户、面积45.36万平方米，新建住房1929户、面积16.59万平方米，新增建设用地12万平方米，复垦宅基地2410亩，使15453位农民告别了破旧房，拉动农村内需8亿多元，创造了7000多个就业机会。2009年5月4日，在全省经济工作会议上，松阳县农村破旧房改造工作受到省委、省政府的充分肯定和高度赞扬，并作为先进经验向全省推广。迄今已有数十批县市党政代表团来到松阳县考察农村破旧房改造工作，该县破旧房改造工作已经成为全省践行科学发展的一面旗帜。

2009年6月16日，省高院齐奇院长在松阳调研农村破旧房改造工作期间指出：“松阳农村破旧房改造工作在全省成了一个典范，可圈可点，很有成效，很有意义；这项工作提高了农民的收益，促进了农民增收，解决了农民的难题”。根据齐奇院长“法院要高度关注农村破旧房改造工作，要以支持改革创新为着眼点，搞好专项调查研究”的重要指示，松阳法院成立了课题组，通过走访乡镇、试点村、县国土资源局、县建设局、县农村破旧房改造办公室、县农办及有关部门和领导，研究松阳县委、县政府的相关文件、材料，结合法律法规，我们就松阳县目前实施的农村破旧房改造工作可能涉及的一些法律问题，进行了研讨，并形成如下调研报告。

一、基本情况

（一）改造工作的缘起

一是建设生态文明的必然要求。松阳是国家级生态示范区，生态是松阳的立县之本。松阳人口23万，其中20万是农民，农村建设规划及其实施的好坏，直接影响到松阳生态环境能否持久维持。而松阳农村的现状，与建设生态文明的要求存在巨大反差。二是解决农民建房难的迫切要求。松阳虽然拥有松古平原这一地理优势，但由于地处传统产粮区，全县划入保护范畴的基本农田比例高达93.7％，致使该县农村可用于农民建房的地块严重匮乏，一方面违章建筑屡禁不止，一方面农村破旧房比比皆是；据统计，全县401个行政村，379个村存在破旧房，共计18825户，占全县农户总数的27.2％。三是建设社会主义新农村的内在要求。新农村建设逐年实施，但整体效果仍差强人意，呈现“线上下去的项目多、局部改造多，统筹实施少、整体推进少”的“两多两少”失衡现象。四是拓展发展空间的现实要求。耕地农保率过高（93.7％），导致该县农村普遍存在发展受限、建设受限的“瓶颈”效应，一方面新农村无地建设、产业无地发展、项目无地实施；一方面全县农村“点多人散”，行政村401个，下辖1071个自然村，其中10户以下的小村多达414个，致使农村人均建设用地高达145平方米，极大地浪费着宝贵的土地资源。

（二）改造工作的主要做法

一是坚持“合理定位，全力推进”，重点是加强组织领导，把这项工作列入年度考核内容；二是坚持“一户一宅，统一标准”，重点是严格控制农村建房面积，1－3口之家不超过75平方米，4口之家不超过85平方米，5口之家不超过115平方米，6口及以上的不超过125平方米；三是坚持“村当业主，农民自愿”，重点是明确“乡镇主抓、村当业主、农民主体、部门服务”的职责定位；四是坚持“政策引导，重点扶持”，重点是强化专项扶持、项目扶持、金融扶持；五是坚持“因村制宜，分类实施”，重点是分类指导，稳妥推进；六是坚持“统筹兼顾，有序改造”，重点是处理好规划与实施、改造与保护、拆除与新建、建设用地与复垦耕地等几对关系的问题。

（三）改造工作的显著成效

一是社会效益明显。扩大了该县的农村内需，增加了就业机会，也带动了全县的经济增长势头，有效应对了全球经济危机带来的负面影响。二是切实改善民生。满足了广大农民日益增长的建房需求，极大地改善了农民的居住条件，提高了广大农民的生活品质，促进了农民增收。三是刺激经济活跃。2008年以来，松阳县在农村破旧房改造项目投入的资金总计已超过3亿元，拉动农民建房、农村基础设施建设以及习惯行业消费8亿元，为7000多农民提供了就业机会。  2009年第一季度，全县固定资产投资增长28.2％，农村消费增长21.8％，消费增速首次超过了城镇；预计2009年农村破旧房改造计划的实施，可拉动农村8―10亿元的消费要求，创造12000多个就业机会，成为拉动内需的一个有力引擎。  经有关部门测算，整个项目在2013年完成时，仅松古平原二镇六乡所辖147个行政村，即可实现投资50亿元，通过复垦可增加耕地7500余亩。四是经济效益显著。盘活了土地资源，新增耕地数千亩，大大节约了农村建设用地，拓展了农村的发展空间。五是促进新农村建设。大力整治了村容村貌，进一步整合了农村基础设施建设，有力地推进了该县的生态文明建设和新农村建设步伐。

二、存在的主要问题

（一）“村当业主”的问题

1、大多数村集体经济较为薄弱。松阳县尚属经济欠发达地区，大部分村的集体经济基础并不坚固，还有192个村属于省定贫困村。从调研情况来看，大多数的村集体经济年均收入不过三五万元，集体经济主要来源于茶园、橘山、鱼塘等发包后的承包款，别无其他经济实体。

2、改造工作启动资金匮乏。松阳县农村开展破旧房改造工作，各村启动资金无从着手可谓普遍存在的“瓶颈”制约；目前各村解决启动资金的途径大致有四：一是村民集资；二是利用先对部分宅基地复垦获取复垦费启动项目；三是村干部以个人资金垫付；四是村干部以个人名义贷款。

3、各村运营项目风险自负。对因集体经济先天不足的“村